Septiembre, 2015Redacción: Romina Gayá

Presentación de la Nota Técnica “La negociación MERCOSUR-Unión Europea a veinte años del acuerdo marco de cooperación: Quo vadis?”

By Federico Mazzella Septiembre, 2015
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Redactor: Romina Gayá
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  Columna de Analisis n229

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El 28 de agosto tuvo lugar en el INTAL-Lab un taller de presentación de la Nota Técnica “La negociación MERCOSUR-Unión Europea a veinte años del acuerdo marco de cooperación: Quo vadis?”, realizada por Adrián Makuc, Ricardo Rozemberg y Gabriela Duhalde, y publicada por el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL).[1]

El encuentro fue una excelente oportunidad para que destacados diplomáticos, académicos y representantes del sector privado de los países del MERCOSUR y la Unión Europea (UE) debatieran sobre las negociaciones birregionales, las oportunidades y desafíos que existen en el vínculo entre ambos bloques, así como sobre el proceso de integración dentro del MERCOSUR.

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La inauguración del encuentro estuvo a cargo de Gustavo Beliz y Alejandro Ramos, Director y Economista Senior del INTAL, respectivamente. Destacaron el interés y la trayectoria del INTAL en el análisis de los temas vinculados al MERCOSUR, que se plasma en diversas actividades como la realización anual del Informe MERCOSUR y la reciente publicación de una nota técnica sobre el comercio agropecuario en el bloque, presentada en un taller a fines de julio en el marco de las actividades especiales por la celebración del 50° aniversario del INTAL.

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Ricardo Rozemberg comenzó la presentación del trabajo subrayando los profundos cambios en el contexto internacional, en cada uno de los bloques y en el vínculo bilateral desde el comienzo de las negociaciones hasta el relanzamiento en 2010 y en la actualidad.

En primer lugar, subrayó que al inicio de las conversaciones birregionales hace más de 15 años existía un gran optimismo acerca de la globalización en el ámbito comercial a partir de la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC). En el MERCOSUR había también grandes expectativas acerca de las negociaciones del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y el Acuerdo de Asociación Interregional entre el MERCOSUR y la UE. Quince años más tarde, el escenario es muy diferente: no ha finalizado la Ronda de Doha, se ha abandonado la negociación del ALCA y no se ha concluido el acuerdo con la UE. Sin embargo, el mundo está mucho más internacionalizado, destacándose la consolidación de las cadenas regionales y globales de valor –en las que el MERCOSUR participa relativamente poco-, el mayor protagonismo de China en la producción y el comercio mundiales y la proliferación de acuerdos comerciales regionales. Más recientemente, el estancamiento de la economía mundial y la falta de progresos en la Ronda de Doha han motivado la búsqueda de alternativas que derivaron en la negociación de mega acuerdos. Éstos involucran a las principales economías mundiales, tienen un alcance profundo y podrían reconfigurar las reglas del comercio a nivel global.

En segundo lugar se refirió a los cambios internos. En la UE sobresalen las ampliaciones hacia el Este, que incorporaron 13 nuevos miembros de menor desarrollo relativo, varios de los cuales tienen ventajas comparativas en la agricultura, es decir, con un patrón de especialización más parecido a los 4 países fundadores del MERCOSUR que los de Europa Occidental. Asimismo, durante los últimos años la UE ha atravesado una profunda crisis, que aún afecta seriamente a varias de las economías más débiles. El MERCOSUR, por su parte, incorporó a Venezuela como miembro pleno -aunque este país no participa de las tratativas- y experimentó dificultades por la suspensión de Paraguay, ahora superadas.

En tercer lugar, hizo referencia al cambio en el vínculo bilateral, destacando la pérdida de importancia relativa del comercio birregional en el total de cada bloque. El patrón de intercambio se caracteriza porque el MERCOSUR exporta a la UE recursos naturales e importa desde allí manufacturas. Un dato a subrayar es que en la inversión extranjera directa (IED) se mantiene el protagonismo europeo en el MERCOSUR: la UE representa 62% del acervo de IED en el bloque sudamericano e incluso las empresas europeas están invirtiendo activamente en Brasil y ganando participación. Cabe destacar que la UE suscribió con este país un Acuerdo de Asociación Estratégica en 2007.

Durante los últimos quince años, la UE ha firmado muchos acuerdos de asociación y negocia con grandes actores, destacándose las tratativas con Estados Unidos (Acuerdo de Asociación Transatlántica sobre Comercio e Inversiones, TTIP por sus siglas en inglés). El MERCOSUR, en contraste, ha firmado pocos acuerdos -ninguno incluye a las principales economías del mundo- y en la actualidad la única negociación de gran relevancia es con la UE.

La negociación entre ambas regiones muestra dificultades similares a las que derivaron en la suspensión de las tratativas en 2004. Éstas se relacionan en particular con las políticas comerciales de ambas partes, ya que existen importantes escalonamientos arancelarios y regímenes sectoriales en actividades clave para la relación bilateral, como la Política Agrícola Común de la UE o los acuerdos que rigen el comercio automotor entre los países del MERCOSUR.

Si bien la negociación puede parecer menos atractiva que en el momento de su lanzamiento, existe más potencial que al inicio porque se han consolidado cadenas regionales y globales de valor y porque la IED europea en el MERCOSUR ya no se concentra tanto en servicios públicos sino en sectores transables, lo cual motiva un mayor interés de las firmas europeas por el acuerdo birregional.

La presentación a cargo de Adrián Makuc se concentró en las negociaciones sobre el comercio de bienes. Destacó que la UE buscó que la oferta de liberalización comercial implicara compromisos similares para ambos bloques, mientras que el MERCOSUR ha intentado obtener trato especial y diferenciado.

Por un lado, la última oferta presentada por la UE resultaba poco atractiva para el MERCOSUR en materia agrícola: algunos productos no se desgravarían nunca (se mejoraría el acceso mediante contingentes arancelarios[2]) ; la reducción solamente se aplicaría al componente ad valorem de los aranceles compuestos –cuando lo que los vuelve prohibitivos es el componente específico-[3]; muchos productos quedarían excluidos; las importaciones de productos agropecuarios procesados estarían condicionadas a numerosos requisitos sanitarios, indicaciones geográficas y de marca.

Por otro lado, subrayó que la oferta del MERCOSUR resulta poco atractiva para la UE en términos de acceso a mercados para las manufacturas. En particular, el bloque sudamericano pretende que la desgravación sea lenta, es decir que los plazos para la eliminación de los aranceles sean extensos y la mayor parte de la reducción se concentre en los últimos años, y que exista una menor cobertura de los productos liberalizados. La UE, por su parte, sostiene que 90% del intercambio bilateral debe quedar desgravado en un período máximo de 10 años. Sobre este último punto, Makuc señaló que la UE puede cumplir ese requisito sin dificultades, ya que los productos sensibles para ese bloque representan menos de 10% de las importaciones desde el MERCOSUR porque están protegidos por cuotas arancelarias y tarifas prohibitivas. Para el MERCOSUR, en cambio, llegar al 90% implica un mayor grado de exposición a la competencia europea de los sectores menos competitivos. La oferta que el MERCOSUR acordó y espera presentar a la UE tendría una cobertura cercana al 90% con un plazo máximo de desgravación de 15 años y aproximadamente dos tercios del comercio quedaría libre de arancel recién en los últimos tres años de ese período.

Si bien los intereses defensivos del MERCOSUR se concentran en la industria manufacturera –destacándose el caso del sector automotor- y los de la UE en la agricultura, Makuc advirtió sobre profundas diferencias entre los esquemas de apoyo sectorial en ambos bloques. Por un lado, la PAC está muy consolidada y el MERCOSUR no tiene un régimen automotor común –solamente existen acuerdos bilaterales-. Por otro lado, las empresas europeas son importantes inversoras en la industria automotriz del MERCOSUR, pero no sucede lo mismo con firmas del bloque sudamericano en la agricultura europea.

En las negociaciones más allá de los bienes, los principales desafíos corresponden a propiedad intelectual (en particular indicaciones geográficas), compras gubernamentales, servicios e inversiones. Las negociaciones de estos tres últimos temas enfrentan una dificultad adicional porque el MERCOSUR no cuenta con regulación común, por lo cual las ofertas son puramente nacionales.

Las subvenciones a las exportaciones están incluidas en la negociación -en contraste con las ayudas internas que se discuten solamente en la OMC-: el MERCOSUR sostiene que los beneficios del acuerdo no deben aplicarse a productos subsidiados, en tanto que la UE quiere negociar caso por caso.

Para concluir, consideró que si la UE no brinda trato especial y diferenciado al MERCOSUR es difícil que las negociaciones puedan avanzar.

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La exposición de los autores fue seguida de comentarios de tres expertos. En primer lugar, Félix Peña (Fundación ICBC, UNTREF) destacó el aporte de la nota técnica ante la falta de información acerca de la negociación y planteó una serie de interrogantes entre los cuales se destacan algunos acerca de la cobertura del acuerdo y el tratamiento de los sectores sensibles. Se preguntó por qué el MERCOSUR aceptó en 2010 el requisito del 90% en lugar de utilizarlo como herramienta de negociación ante el gran interés europeo –particularmente de España- de relanzar las tratativas. En cuanto a la sensibilidad, destacó que los plazos de desgravación serían muy extensos, no solamente por el cronograma sino por las demoras que existen desde el fin de la negociación hasta la entrada en vigor del acuerdo, lo cual brinda un margen importante para mejoras de competitividad y reconversión productiva.

Por último, advirtió que la negociación parece una combinación de bluff game (hacer como que se negocia) con blame game (culpar a ciertos actores por la falta de avances) en la que no se está teniendo en cuenta la dimensión política estratégica.

En segundo lugar, Jorge Lucángeli (IIEP, UBA) señaló que es llamativo que el MERCOSUR busque profundizar la relación con la UE mientras al interior tiene serias dificultades. Sostuvo que el acuerdo con la UE solamente sería atractivo para el MERCOSUR si hubiera una apertura significativa del sector agropecuario y como eso es poco probable, consideró que el bloque debe primero fortalecerse para convertirse en plataforma y recién después abrirse al resto del mundo.

En tercer lugar, Viktor Klima (Presidente de la Eurocámara) sostuvo que las relaciones entre la UE y el MERCOSUR están en un momento difícil y decisivo y que las negociaciones no están respaldadas por la voluntad política. Sin embargo, se manifestó claramente a favor del acuerdo, recordando la importancia de las inversiones europeas en el MERCOSUR y subrayando que para esas firmas el acuerdo permitiría incrementar la confianza y la estabilidad.

Coincidió con Lucángeli en la necesidad de profundizar el proceso de integración del MERCOSUR, pero sostuvo que eso y la negociación con la UE no son excluyentes sino complementarios pues el Acuerdo de Asociación implicaría mucho más que libre comercio y contribuiría a mejorar la integración en el MERCOSUR. También sugirió la creación de instituciones supranacionales para definir, aplicar y controlar las reglas en el bloque sudamericano. Finalmente, llamó a seguir discutiendo sobre el proceso de integración para generar interés en el tema e influenciar la voluntad política.

Seguidamente, algunos participantes hicieron contribuciones al debate:

 

  • Francisco Cannabrava (Consejero Económico Embajada de Brasil en Argentina) destacó el cambio en la posición del sector privado brasileño de cara a las negociaciones, ya que el sector manufacturero ahora está tan interesado como el de agronegocios en concluir el acuerdo.
  • Nils Weller (Consejero de Economía y Comercio de la Representación de la UE en Argentina) sostuvo que la diferencia de desarrollo relativo entre ambos bloques se redujo desde el inicio de las tratativas. Con respecto a las posibilidades de que la UE mejore su oferta al MERCOSUR, recordó que la primera lleva adelante varias negociaciones simultáneas y que existen condicionamientos cruzados en lo que ofrece en cada una de ellas.
  • Julio Berlinski (UTDT) destacó que existe complementariedad comercial entre ambos bloques en el comercio de servicios y comentó evidencia al respecto en base a una investigación que desarrolló sobre el vínculo en servicios entre Argentina y Alemania.
  • Claudio Farabola (Gerente de la Cámara de Comercio Italiana en Argentina) coincidió con Viktor Klima en el interés del sector privado en el acuerdo y sostuvo que la cooperación entre empresas ha avanzado a mayor velocidad que las tratativas de los gobiernos.

 

En conclusión, el taller brindó un espacio interesante y fructífero para reflexionar acerca del vínculo entre el MERCOSUR y la UE, para el intercambio de opiniones y experiencias de funcionarios, empresarios y académicos.

 

La Negociación MERCOSUR-Unión Europea a Veinte Años del Acuerdo Marco de Cooperación (Video)


 

[1] Esta nota fue elaborada por la consultora del BID, Romina Gayá.

[2] Restricción cuantitativa que combina una cuota con un arancel: una cantidad determinada de productos ingresa en condiciones preferenciales y las cantidades que exceden ese volumen están sujetas a aranceles más elevados. Cuando estos resultan prohibitivos por su magnitud, la cuota arancelaria funciona de la misma manera que una cuota; también se denomina “cuota arancelaria”.

[3] Los aranceles ad valorem corresponden a un porcentaje del precio del producto, los específicos a un monto fijo por unidad y los compuestos incluyen una porción ad valorem y otra específica.

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