Las decisiones tomadas en la décima conferencia ministerial de la Organización Mundial del Comercio, llevada a cabo en Kenia entre el 13 y el 16 de diciembre pasado, implican, entre otras cosas, la eliminación de las subvenciones a las exportaciones agrícolas, una de las demandas de los países de América Latina y el Caribe desde el inicio de la Ronda Uruguay en 1986. Existen efectos positivos para la región, aunque no se apreciarán en el corto y el mediano plazo.
La eliminación de este tipo de subvenciones es el logro más importante dentro del Programa de Doha para el Desarrollo lanzando en 2001. Sin embargo, la competencia de las exportaciones es solo una parte de un conjunto más ambicioso de negociaciones agrícolas, que han quedado largamente postergadas en el régimen multilateral. Estas son el acceso a los mercados (reducciones de tarifas y eliminación de contingentes arancelarios) y el esquema de subvenciones globales al sector (conocido como “ayuda interna”). De estos tres componentes, el relativo a las subvenciones a la exportación era la negociación más avanzada; ya en la conferencia ministerial de Hong Kong de 2005 los Miembros habían acordado su eliminación total para el año 2013, aunque llegado ese año, la OMC lamentó no haber podido conseguir el objetivo a tiempo.
Siguiendo la letra de la Decisión Ministerial, los países desarrollados debieron dejar de hacer operativas dichas subvenciones a partir del 1° de enero pasado, mientras que los países en desarrollo (salvo algunas excepciones abarcadas por el artículo 9 del Acuerdo sobre la Agricultura, referidas principalmente al coste del transporte interno) deberán hacerlo recién a finales de 2018. Los países menos adelantados (PMA), dado su carácter vulnerable, tienen excepciones hasta el 2030.
Los verdaderos alcances
Si bien es un avance importante para los intereses de un grupo importante de países de la región, los efectos reales serán menos impactantes en el corto plazo. Fundamentalmente, porque la clase de subvenciones que fueron prohibidas (los desembolsos presupuestarios directos a los productores a condición de que el producto traspasara los límites del territorio nacional), ya habían ido reduciéndose en los últimos 15 años, en efecto, llegando a ser casi nulas para los EE.UU. desde el año 2002, y desde el año 2007 para la Unión Europea (Gráfico 1).
Gráfico 1. Evolución de las subvenciones a las exportaciones agrícolas notificadas a la OMC por los principales países desarrollados
En millones de US$
Fuente: BID-INTAL en base a OMC
Sin embargo, estas reducciones no significaron, en la práctica, que se haya atenuado la competencia en el mercado mundial. En primer término, porque algunas operatorias usuales como subvenciones a la exportación, como las garantías de crédito (muy utilizadas, por ejemplo, por los EE.UU. en el caso del maíz), no fueron prohibidas sino tan solo reguladas en los plazos máximos de devolución. En segundo término, dado que en los países desarrollados las ayudas internas al sector fueron creciendo o se mantuvieron constantes durante el mismo período; a excepción de los periodos de aumento general en los precios de las materias primas, estas políticas de subvenciones globales fueron un componente muy fuerte en mantener deprimidos los precios internacionales de los productos agrícolas.
Por otra parte, la reducción de las subvenciones a la exportación durante la última década tiene cierta correlación con el aumento general de los precios de las materias primas, que se dio en años pasados, y que había disminuido la necesidad para proteger ciertas actividades (Gráfico 2).
Gráfico 2. Evolución de precios de los principales productos agrícolas que los países desarrollados otorgan subvenciones directas a la exportación
En US$ por TM
Fuente: BID-INTAL en base a Banco Mundial y FMI
Las subvenciones a las exportaciones agrícolas de los países desarrollados ejercen una competencia a los países de la región por tres vías. En primer lugar, para el desarrollo de un mercado regional de alimentos, donde productores importantes como Brasil, Argentina, México o Chile, deben competir con los productos subsidiados sobre todo de los EE.UU. y Canadá. En segundo término, en el resto de los mercados en desarrollo (amplias zonas de África y Asia) y desarrollados, donde la competencia más sentida es con exportaciones de la Unión Europea. En tercer término, en los propios mercados internos de cada país, donde el crecimiento de la producción local -aún más si se tiene en cuenta la fabricación de productos de valor agregado- puede verse obstruido por exportaciones subvencionadas de los países desarrollados. En este último punto, huelga decir que los productos elaborados, los productos lácteos y la carne porcina, importantes en los pagos directos de Suiza y Canadá, quedaron eximidos de la Decisión hasta el año 2020. Como se observa en el Gráfico 1, en estos países no se produce una reducción en las subvenciones como la de EE.UU y la Unión Europea.
En una perspectiva de largo plazo, la exclusión de los productos agrícolas de la regulación multilateral implicó una importante distorsión al comercio para los países de la región que, entre 1960 y 2001, vieron disminuida su participación en el comercio mundial de alimentos, recuperando terreno solo después del surgimiento de China como el principal importador. No obstante, el desplazamiento más fuerte se produjo dentro del mercado de los países desarrollados. El caso de Europa Occidental es ilustrativo: esta región pasó de un déficit en el comercio de alimentos en torno al 3% del PIB al autoabastecimiento regional en menos de una generación. Aun con el aumento de la participación de China, los principales países desarrollados siguen representando el 60% de los destinos de las exportaciones agrícolas de la región. En este sentido, las verdaderas oportunidades de expansión comercial para América Latina y el Caribe se producirán cuando se aborden en la OMC las cuestiones pendientes sobre el acceso a los mercados y la ayuda interna.
El algodón, ¿un espejo para lo que viene?
Además de la eliminación de las subvenciones a las exportaciones agrícolas, otras cinco Decisiones compusieron el “paquete de Nairobi”. A favor de los países menos adelantados (PMA), se sellaron los compromisos acordados en Bali, dos años antes, los cuales otorgan un trato especial y diferenciado a sus proveedores de servicios y normas de orígenes preferenciales en el marco de los sistemas generalizados de preferencias. En materia agrícola, además, se reafirmaron las voluntades de seguir negociando un marco normativo para la constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria, y un mecanismo de salvaguardias especial para los países en desarrollo. Asimismo, se llegó a otro acuerdo histórico, relativo al algodón.
Gracias a su importancia en el comercio de los PMA y al trabajo realizado por los “cuatro del algodón” (Benín, Burkina Faso, Chad y Mali), los Miembros siempre destacaron la necesidad de acelerar un acuerdo específico para este producto. El compromiso celebrado en Nairobi prohíbe las subvenciones a la exportación sin excepciones para los países desarrollados, y para el caso de los países en desarrollo (PED), a diferencia del acuerdo general para los productos agrícolas, se acortó el período de implementación al 1° de enero del 2017. También, se acordó que los países desarrollados eliminarán los derechos y los contingentes arancelarios para los PMA, y que los PED harán su mejor esfuerzo para imitarlos en este camino. Sin embargo, tampoco hubo avances respecto de la limitación de la ayuda interna, otro aspecto importante de la distorsión de comercio del algodón.
Si bien nuestra región cuenta con importantes productores, como Brasil, Argentina y México, la medida no tiene efectos sobre esta parte del mundo dado que la mayoría de los países PMA se encuentran localizados en África y Asia. De esta manera, cabe preguntarse si, en el futuro, las negociaciones agrícolas no continuarán por este sendero, es decir, sin lograr compromisos respecto de las ayudas internas y segmentando entre PMA y PED en el acceso a los mercados. De ser así, los efectos positivos para nuestros países se demorarían en llegar aún más.
El futuro de la OMC
El “paquete de Nairobi” es el segundo acuerdo en el marco del Programa de Doha, luego de lo resuelto en Bali en la novena conferencia en 2013, y se produce en medio de una virtual parálisis de la OMC como foro de negociaciones comerciales. Desde el lanzamiento de la Ronda en 2001, se han firmado más de 200 acuerdos bilaterales o regionales (ACR), incluido el “mega-acuerdo” del TPP finalizado en octubre último. La rápida conclusión de estos acuerdos preferenciales no solo contrasta con el retraso de las negociaciones multilaterales, sino principalmente con la baja intensidad de los “paquetes” y el poco impacto esperado en los flujos de comercio.
En este contexto, aun cuando se haya dejado por sentado la voluntad que la OMC siga constituyendo la primacía en el establecimiento de normas comerciales, sobresale de la Declaración de Nairobi que algunos Miembros no reafirmen los mandatos de Doha, y, por el contrario, demanden un nuevo enfoque para continuar con las actuales negociaciones. La Declaración misma refleja la preocupación por el crecimiento de los ACR, debido a las crecientes disciplinas “OMC plus” aplicadas sin la cláusula de la nación más favorecida.
