Marzo, 2017

Los Futuros del MERCOSUR

By Federico Mazzella Marzo, 2017
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  Ideas de Integración n247

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El 21 de marzo, se llevó a cabo en INTAL-LAB la presentación de “Los Futuros del MERCOSUR”, una nueva publicación del Instituto que reúne el trabajo de reconocidos especialistas orientados a generar una agenda positiva y factible para la renovación del MERCOSUR, importante plataforma de integración regional. La actividad fue inaugurada por Marcos Peña, Jefe de Gabinete del gobierno de la República Argentina, José Luis Lupo, representante del BID en ese país, y Gustavo Beliz, director del INTAL. A continuación, se presenta un sumario de las intervenciones.

Descargue la publicación completa haciendo clic aquí.

Marcos Peña: Hacia una agenda latinoamericana de integración

El debate sobre el Futuro del MERCOSUR es central para el futuro de Argentina y la región.

La alianza estratégica con los socios del MERCOSUR, y del resto de América Latina, es la plataforma natural para la inserción internacional de Argentina, en materia tanto política como económica y social. El objetivo es generar mayor desarrollo y bienestar.

Argentina busca dar un salto cualitativo en su integración al mundo. Y este salto empieza por estrechar y fortalecer sus vínculos con sus socios de MERCOSUR y, también, con otros esquemas de integración como la Alianza del Pacífico.

Recientemente, Argentina y Brasil comenzaron a coordinar la solución de temas pendientes de la integración: normas fitosanitarias, exclusiones y muchas otras trabas que subsisten y que no permiten alcanzar una integración realmente eficaz. Ambos países acordaron discutir estrategias de negociación, promoción comercial y del turismo.

Se está empezando a trabajar en la posibilidad de establecer Consulados conjuntos para tener una representación común en los distintos países y regiones del mundo.

La Reunión Ministerial de la OMC, que se realizará a fines de 2017, y la Cumbre del G-20 de 2018, ambas con sede en Buenos Aires, deben servir como plataforma para una mejor integración, no solo de Argentina sino de toda América Latina. De allí la importancia de trabajar en una agenda regional conjunta para esas cumbres

Gustavo Beliz: Una mirada amplia y estratégica para renovar el MERCOSUR

Los resultados del informe “Los Futuros del MERCOSUR” pueden agruparse en cuatro ámbitos estratégicos que comprenden facetas diversas de la integración.

En comercio, es necesario avanzar en una cosecha temprana dentro del bloque y en la región latinoamericana. Considerando que 93% de los bienes comerciados bajo preferencia entre los países sudamericanos se encuentra libre de arancel, se trata de trabajar en una agenda más sofisticada: armonización normativa, eliminación de restricciones no arancelarias, régimen de salvaguardias y mecanismos de solución de controversias son renglones de esa agenda en que podrían obtenerse frutos a corto plazo.

La segunda idea fuerza es la tecno-integración productiva. La tecnología puede emplearse al servicio de una mejor integración. Las ventanillas únicas de comercio exterior son un ejemplo de cómo se reducen los costos de importar y exportar. Especialización de autopartistas como abastecedores globales, “empresas-ancla” como fuentes de competitividad sistémica, e impulso regional a la exportación de servicios basados en conocimiento, hacen de la integración un instrumento de política económica que interactúa con la revolución tecnológica que vive el mundo.

El tercer ámbito es el de la equidad sustentable. La agenda de la integración no está desvinculada de metas importantes para el desarrollo, como la sostenibilidad ambiental y el mejoramiento de los ingresos de amplias capas de la población. En esta línea, pueden implementarse programas regionales que contribuyan a la expansión de energías renovables, a implementar incentivos fiscales para proteger el ambiente y a potenciar el desarrollo de pequeños agricultores, por ejemplo, mediante el uso de nuevas tecnologías. Estas iniciativas aportarían a la protección del ecosistema y a que los frutos de la tecnología y la integración mejoren el bienestar de todos.

Por último, la gobernanza granular. Es hora de consensuar un régimen común de inversiones, apuntalar la innovación mediante compras públicas estratégicas, elaborar una respuesta en bloque a China y garantizar transparencia en obras de conectividad física.

José Luis Lupo: El apoyo del Banco a la integración es firme y concreto

El propósito del BID es mejorar las vidas de los latinoamericanos y caribeños. Y parte de esa mejoría viene de lograr una integración inteligente y creativa, orientada hacia la innovación y la inclusión social. El Banco tiene un mandato que se traduce en una meta de 15% de su cartera en proyectos con componentes de integración.

El BID tiene US$ 24.500 millones en cartera activa en el MERCOSUR y varios de esos proyectos van a reducir barreras a la integración. Estas acciones se enmarcan en una estrategia que prevé un trabajo en paralelo en el software y en el hardware de la integración. En el primer ámbito, el Banco ha concedido préstamos para ventanillas únicas de comercio exterior (VUCE) en Uruguay y Paraguay (así como en Chile y Perú). En 2016, Argentina se incorporó a este grupo con un préstamo por US$ 73,6 millones para implementar la VUCE. La clave ahora es lograr la interoperabilidad de las VUCE por medio de una plataforma común que apunte al espacio sudamericano y eventualmente latinoamericano. Adicionalmente, el Banco está apoyando a Argentina y Brasil en facilitación comercial para homologar procedimientos de comercio exterior, interconectar las VUCE y fortalecer la Comisión Bilateral de Producción y Comercio. En conectividad física, en 2016 el Banco concedió un crédito de US$ 40 millones para el impresionante proyecto del Túnel Agua Negra entre Argentina y Chile, el cual apoya los estudios ambientales, la entidad binacional y la formulación del pliego de licitación. Otros proyectos involucran la optimización del Paso Cristo Redentor entre esos países, el reacondicionamiento de la Ruta Montevideo-Rivera (conexión Uruguay, Argentina y Brasil), la duplicación de la ruta 19 Santa Fe-Córdoba (enlace Brasil-Chile), la construcción del puente El Dorado-Mayor Otaño entre Paraguay y Argentina. Se estudia un ambicioso proyecto para la ruta turística Misiones Jesuíticas que abarca a Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay, Bolivia con proyección a Chile.

Alejandro Ramos: Nueva normalidad e innovación tecnológica

Las contribuciones incluidas en “Los Futuros del MERCOSUR” buscan:

  • Captar los efectos de la “nueva normalidad” en el comercio mundial, posterior a la crisis financiera.
  • Explorar la interacción entre integración e innovación tecnológica.
  • Dar una visión de mediano plazo, hacia atrás y hacia adelante.
  • Producir agendas positivas para la revitalización del MERCOSUR.

El informe presenta cinco secciones: síntesis de coyuntura (2015-2017), senderos de negociación (externa e interna), miradas sectoriales, innovación y medio ambiente

El efecto más tangible de la “nueva normalidad” del comercio mundial sobre el MERCOSUR ha sido un severo deterioro de sus exportaciones. En enero de 2017, el promedio móvil anual de las exportaciones totales del bloque alcanzó US$ 22.200 millones, cerca de 26% por debajo del máximo de marzo de 2012. Las importaciones también han sufrido una fuerte compresión (en particular en Brasil), así como el comercio intra-bloque que en 2016 totalizó US$ 38.000 millones, casi 40% por debajo del máximo de 2011.

Este cuadro requiere un urgente planteamiento estratégico, orientado a mejorar el desempeño del sector externo de todos los países, un capítulo del cual podría ser la adecuación y modernización del MERCOSUR como herramienta de competitividad.

La interacción “integración-innovación tecnológica” se ve ilustrada en el desempeño relativo del sector agropecuario de los países del MERCOSUR. Indicadores internacionales de producción de este sector muestran al bloque entre las economías con crecimiento de tendencia más sólidos en la última década. Gracias a la difusión de innovaciones generadas desde los noventa la producción real ha crecido muy por encima de la media mundial. Sin embargo, en términos del patrón tecnológico moderno (“producir más con menos”), el MERCOSUR muestra una brecha con los líderes de esta revolución tecnológica: EE.UU., Europa y, sorprendentemente, China. Este último, por cierto, es el principal mercado de las exportaciones agropecuarias extra-regionales del bloque. El rezago es más notorio en materia de la innovación de productos, lo que dificulta la diversificación exportadora.

Estos resultados llaman a profundizar la integración agropecuaria del bloque en dos aspectos: lograr una unificación de los mercados, paso necesario para el desarrollo de cadenas regionales de valor con proyección global y, crear un sistema regional de innovación agropecuario que racionalice el uso de recursos para investigación y desarrollo y coadyuve al acoplamiento del MERCOSUR a los estándares de eficiencia y diversificación de los líderes. Adicionalmente, el principio constructivo de la integración podría buscar sinergias entre el sector público y el privado.

Sandra Polónia Rios: Las prioridades en el nuevo escenario global

Existe consenso en la percepción de que el MERCOSUR necesita ir hacia una nueva fase, con una agenda externa más proactiva. Sin embargo, la búsqueda por mayor inserción internacional que parece emprender el MERCOSUR encuentra un escenario externo más hostil, marcado por la desaceleración del crecimiento del comercio mundial y el aumento de la incertidumbre con relación a la evolución de los acuerdos mega regionales. Es importante tener claro que ese nuevo consenso a favor de una mayor inserción global enfrenta desafíos tanto de orden interno como externo. En el primer caso, la estructura de ventajas comparativas lleva a que los intereses ofensivos se concentren en productos con barreras proteccionistas en muchos mercados, mientras que los intereses defensivos apuntan a proteger el mercado interno para manufacturas y servicios de provisión local. Esta conjunción ha conducido tradicionalmente a tradeoffs de efecto paralizante en negociaciones relevantes. El hecho de que el MERCOSUR tenga hoy en día uno de los más altos niveles de protección para productos industriales hace que involucrarse en uno de esos procesos posiblemente conlleve aperturas no-recíprocas. En el ámbito externo, se enfrenta ahora un escenario de gobernanza internacional más fragmentado y un recrudecimiento de la narrativa proteccionista y nacionalista.

Todas estas dificultades, sin embargo, no deberían obstaculizar el emprender una renovación de las negociaciones externas. Existe una agenda posible en esta dirección en la cual las prioridades abordarían aspectos o casos específicos. Por ejemplo:

  • Adherir a los Acuerdos plurilaterales de la OMC tales como el Acuerdo para la Tecnología de la Información (ITA, por su sigla en inglés), y el de Compras Públicas.
  • Concluir con éxito las negociaciones MERCOSUR-UE, una negociación de larga data que se ha reactivado recientemente.
  • Trabajar para crear un gran acuerdo de libre comercio en América Latina y el Caribe, utilizando como pivotes la Alianza del Pacífico y el MERCOSUR.
  • Negociar acuerdos de libre comercio con Canadá, Japón y Corea.
  • Profundizar los acuerdos parciales existentes con India y la Unión Aduanera del África Austral (SACU, por su sigla en inglés).

Daniel Godinho: De la liberalización arancelaria al comercio latinoamericano integrado

El comercio de bienes se encuentra razonablemente liberalizado en América Latina, pero no integrado. El objetivo prioritario sería profundizar un acercamiento entre el MERCOSUR y México. En estos momentos, solo Uruguay tiene un acuerdo relevante de libre comercio con ese país. Sin embargo, cabe notar que hay negociaciones que están avanzando en la dirección de superar este gran “eslabón perdido” de los acuerdos comerciales entre los países latinoamericanos.

Un punto clave en esta aproximación está relacionado con las normas de origen de los acuerdos comerciales. Históricamente, el MERCOSUR adoptó una visión al respecto que ya no se adapta al consenso mundial en la materia ya que las reglas de este acuerdo son rígidas y no contribuyen a la competitividad en un mundo con fuertes tendencias a la deslocalización vertical de la producción. En esta línea, una convergencia comercial latinoamericana podría avanzar en normas que hagan que el comercio del bloque fluya. Recientemente, habría un impulso en esta dirección, por ejemplo, en las negociaciones entre Brasil y Uruguay en el sector automotor.

Adicionalmente, para avanzar en una mayor integración, otros temas fundamentales deben agregarse a los acuerdos suscriptos y a los que negocie el MERCOSUR:

  • Facilitación del comercio
  • VUCE
  • Inversiones
  • Compras públicas
  • Servicios

Félix Peña: Un mundo en rediseño y en búsqueda de equilibrios

El nuevo contexto mundial impone acciones en dos sentidos: el rediseño de los acuerdos y, correlativamente, la búsqueda de nuevos puntos de equilibrio entre los países. Estas serán las necesidades que dominen el próximo año las agendas de negociación ya sean en el plano global como en los diversos planos regionales.

En el primer caso, se trata de lo que parece un rediseño de la OMC, de un nuevo espacio que podría ocupar este organismo ante la incertidumbre que se cierne ahora sobre las trayectorias de los que eran los “mega-acuerdos” que, en algún momento, parecían estar incubando de hecho las reglas del nuevo orden económico mundial. Esa incertidumbre hace que ahora ciertos aspectos del orden-OMC puedan jugar un papel importante para mantener el comercio mundial; por ejemplo, ciertos acuerdos plurilaterales.

Por otra parte, no puede ignorarse que el estado de la cuestión del orden comercial mundial se debe a la pérdida de los equilibrios que se avizoraban hasta ahora. Se debe colocar la búsqueda de puntos de equilibrio en la perspectiva de estos momentos. Un tema central, entonces, es lograr determinar qué hay que rediseñar y quiénes tienen la capacidad de proponer ideas (rule makers) que sean aceptadas por el conjunto y qué pasa si esas ideas no son aceptadas y sigue una tendencia a la fragmentación. La pérdida de equilibrios tiene que ver con varias tensiones generadas por fenómenos planetarios dentro de las que cabe destacar:

  • El impacto de la tecnología en la conectividad.
  • El crecimiento de la clase media urbana, fundamentalmente en el mundo en desarrollo.
  • La difícil tarea de conciliar flexibilidad con previsibilidad: diseñar reglas que puedan soportar los cambios y las complejidades que traen aparejadas.

Será clave entonces encontrar equilibrio entre los distintos frentes de acción que tiene cada país, tanto a nivel global, regional y subregional como a nivel interno.

¿Cómo encontrar puntos de equilibrio perdurables entre estas tensiones? Ese es el gran desafío de los negociadores en estos momentos.

Álvaro Ons: Una agenda corta que de credibilidad y certidumbre

La integración regional debe ser un instrumento para el desarrollo de sus miembros. Hay que fortalecer el comercio intrarregional y para ello podría implementarse una agenda que dé certidumbre y credibilidad al MERCOSUR. Es necesaria una reformulación del acuerdo económico-comercial a partir de una lista corta de acciones priorizadas a alto nivel. Esto haría mejorar el funcionamiento del bloque y crearía un espacio para seguir construyendo una integración funcional. Hay que buscar instrumentos flexibles que permitan conciliar estrategias nacionales. Pueden mencionarse:

  • Mecanismo de solución de controversias. Concebido como instrumento de normalidad comercial que contenga las fricciones esperables y que mejoraría la eficacia del acceso a mercados. Podría desarrollarse ampliando el ámbito de aplicación de los procedimientos existentes. Prever indemnizaciones por incumplimiento de laudos.
  • Restricciones no arancelarias (RNA). Efectuar análisis conjunto en el ámbito del MERCOSUR para definir su tratamiento. Evitar listas largas y que cada socio identifique las más relevantes.
  • Salvaguardias en el comercio regional. Se vinculan con la eliminación de las RNA y con mayor transparencia en procedimientos, plazos e intensidad; el enfoque de este instrumento debería favorecer la expansión del comercio intra-regional.
  • Facilitación del comercio intrarregional. Identificación de proyectos clave, certificado de origen digital, operadores económicos autorizados, interoperabilidad de VUCEs, etc.
  • Órgano con autonomía técnica y visión regional. Reformulación de su ubicación jerárquica y funciones; reporte a CMC y mandato claro.
  • Proyectos emblemáticos. Identificar relevancia, visibilidad, probabilidad de éxito; agenda positiva a mediano y largo plazo: infraestructura, ciencia y tecnología, innovación.

Beatriz Nofal: Compras públicas regionales, llave para la competitividad

Después de la crisis financiera se abrió un horizonte para emplear instrumentos inteligentes de desarrollo productivo. Muchos países desarrollados tienen políticas de compras públicas que son compatibles con sus compromisos comerciales. El MERCOSUR puede explorar esta vía con perspectiva regional. Aparte de buscar eficiencia y transparencia, una política de compras públicas en el siglo XXI es una palanca para la innovación, la promoción y el desarrollo de las PyMES y para un adecuado desarrollo socio-ambiental, entre otros objetivos.

El MERCOSUR debería replicar la Estrategia Europa 2020 orientada al crecimiento inteligente, sostenible e integrador, que al mismo tiempo garantice un uso más eficiente de los fondos públicos. Claramente, esto requiere un alto nivel de profesionalización en el Estado y una estrecha colaboración público-privada.

El MERCOSUR es la mejor plataforma para mejorar la inserción internacional de sus miembros.

Ricardo Rozemberg: Modernizar el MERCOSUR pragmáticamente

El MERCOSUR debe focalizar la agenda en pocos temas que hacen a su núcleo inicial. Se debe avanzar en una agenda que contemple mecanismos nuevos y en la adaptación de los ya utilizados. Hace falta una mayor afinación en la coordinación de intereses políticos y técnicos. El MERCOSUR debe ser escenario de un mayor volumen de negocios. Sin duda, cabe avanzar en la agenda de compras públicas: 15% del comercio mundial se explica por las compras de los gobiernos, y el MERCOSUR no es una excepción. También es necesario darle un lugar relevante a los “mecanismos de escape” que den flexibilidad al esquema. Las iniciativas de integración productiva deberían ser profundizadas en función de adaptarse a las tendencias mundiales de formación de cadenas de valor. El arancel externo común debe ser adaptado. Los proyectos de infraestructura deben ser incentivados.

Fernando Porta: De las restricciones hacia una inserción dinámica global

La industria automotriz del MERCOSUR ha seguido las grandes tendencias mundiales del sector. Cualquier replanteamiento de su operación regional debe considerar las restricciones en las que se mueve, por ejemplo: la pequeña escala y el escaso dinamismo del sector autopartista regional, o configuraciones de mercado concentradas para ciertos insumos que elevan los costos. Una agenda positiva del sector puede apuntar hacia:

  • La asignación exclusiva de modelos, tanto al interior del MERCOSUR como a otros mercados.
  • El desarrollo de proveedores globales de autopartes con orientación exportadora.
  • Esquemas normativos nacionales compatibles con la búsqueda de equilibrio intra-regional.
  • Diversificación exportadora; apertura de nuevos mercados en Sudamérica.
  • Mejorar el acceso a insumos difundidos tanto en precio como en variedad.
  • La coordinación de la agenda de incentivos y de desarrollo tecnológico.

Gustavo Rojas: La integración catalizaría beneficios de nuevas tecnologías en la pequeña agricultura

El esquema de integración puede aportar a la articulación de políticas públicas para fortalecer tecnológicamente a los pequeños agricultores en tres direcciones:

  • Producción: Articular el acceso al conocimiento mediante el uso de nuevas tecnologías. Focalización en la extensión agrícola, alfabetización digital y servicios de información vía celular; agenda de trabajo conjunta REAF y PROCISUR.
  • Financiación: Mejoramiento de las regulaciones nacionales para expandir el acceso al financiamiento y la implementación de seguros agrícolas; trabajar sobre Directrices Regionales para Seguro y Financiamiento.
  • Comercialización: Mejoramiento del acceso a mercados utilizando nuevas tecnologías; programa regional de trazabilidad; articulación con polos de agrotecnología regionales; reconocimiento mutuo de registros; acuerdo regional de compras gubernamentales; normas regionales de etiquetado; denominaciones de origen; e-commerce, políticas regionales de competencia.

Andrés López: Mirar el futuro

El MERCOSUR tiene una industria automotriz con un nivel tecnológico mundial. Las terminales producen modelos con características similares a las del mercado mundial y lo hacen con escaso retraso respecto al lanzamiento en otros países. No obstante, el MERCOSUR es un agente pasivo de los grandes cambios y de las innovaciones que se producen en el sector automotor a nivel global: no se están desarrollando en el mercado regional autos eléctricos ni autos autónomos. Las decisiones tecnológicas se siguen tomado en otras esferas y eso implica un riesgo sustancial para las estrategias de desarrollo de la región. Por eso, hay que hacer un esfuerzo de mirar el futuro, o futuros alternativos en los cuales lo que ahora damos por sentado, quizás no exista. Tal vez el sector automotor no será un motor dinámico en los próximos años.

Un elemento central que debe ser repensado es el de la concepción “sectorial” de las políticas. Esto dejó de tener sentido, porque los “sectores” lo que hacen es articular un cúmulo de servicios y de innovaciones que deben ser concebidos mejor en términos de “cadenas”. Las políticas futuras deben ser concebidas en esos términos y no más en función de posibles inventivos “sectoriales”. En las cadenas confluyen actividades primarias, industriales y de servicios. El MERCOSUR podría ser un foro muy adecuado para discutir estos temas y avanzar en acciones que tienen implicaciones regionales.

 

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