Noviembre, 2017Redacción: Jesica De Angelis

La OMC y su contribución a la gobernanza del sistema de comercio internacional

By Federico Mazzella Noviembre, 2017
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Redactor: Jesica De Angelis
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  Ideas de Integracion n255 Numero carta

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Los complejos factores que están moldeando al sistema de comercio mundial y las perspectivas del multilateralismo fueron considerados en un taller de expertos y autoridades.

El 3 de noviembre de 2017, en INTAL-Lab se llevó a cabo el segundo taller de trabajo de un ciclo de acerca del contexto de la XI Conferencia Ministerial de la OMC (CM11) a realizarse en Buenos Aires. El primer taller tuvo como objetivo analizar el balance entre flexibilidad y previsibilidad en los acuerdos comerciales. En este caso, los expertos debatieron sobre el marco internacional de este evento, y de los factores que pueden influir en sus resultados. Más generalmente, la sesión ahondó sobre las fuerzas que están moldeando la gobernanza del comercio mundial. Los organizadores del ciclo fueron el propio Instituto para la Integración de América Latina (INTAL) del Sector de Integración y Comercio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), CAF-Banco de Desarrollo de América Latina, el Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC y el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI).

El taller de trabajo se estructuró en torno a las presentaciones de reconocidos expertos académicos en la materia como el profesor Jean-Pierre Lehmann (Director del Evian Group) y Amitav Acharya (Profesor de la American University), y diplomáticos, como Susana Malcorra (Presidenta de la CM11 y ex Canciller argentina), Marta Lucia Ramirez (ex Ministra de Comercio Exterior de Colombia) y Guillermo Valles Galmes (ex Vice Canciller de Uruguay y ex Embajador ante la OMC).

 

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Transformaciones y orden mundial

Un contexto incierto

En sus palabras iniciales, Gustavo Beliz, Director del BID-INTAL, formuló las dos grandes preguntas del taller: en primer lugar, qué características particulares tiene el mundo actual -un mundo que se presenta cómo turbulento e incierto- y cómo pueden influir esos rasgos sobre la gobernanza del sistema de comercio mundial. En segundo lugar, propuso abocarse a aquellas ideas que permitan darle continuidad a un sistema mundial gobernado por reglas. Citando a la ex Canciller Malcorra se preguntó: ¿Cómo lograr que “haya vida después de Buenos Aires”? para ilustrar la necesidad de contribuir a una nueva agenda que mitigue los visibles riesgos de la actual coyuntura. El moderador de la sesión, Andrés Rugeles, Representante en Argentina de CAF, caracterizó el contexto global por un acelerado debilitamiento del multilateralismo, un creciente cuestionamiento de la globalización, el ascenso de nacionalismos y proteccionismos, entre otros factores, un escenario cuyo principal resultado son las dificultades para lograr y cumplir acuerdos.

En su intervención inicial, la Presidenta del CM11, Susana Malcorra, remarcó el punto referido a la existencia de un cuestionamiento de muchos ciudadanos (en particular de los países desarrollados de occidente) al sistema de comercio; específicamente, el difundido escepticismo respecto a si ese sistema “sirve y les sirve”. En este sentido “los campeones del sistema” se han transformado en sus desafiantes. Se percibe que el eje global se está corriendo y en algunos países se está reaccionado con proteccionismo, nacionalismo, etc. Hoy en día parecería que los equilibrios “win-win”, que son la base de las negociaciones multilaterales, ya no serían el hilo conductor del orden global y están desplazados por una lógica de suma cero que genera un desafío muy grande para el sistema.

 

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Dos lecturas de actual escenario global

Sobre este punto, los profesores Jean-Pierre Lehmann y Amitav Acharya invitaron a pensar el mundo actual desde sus respectivas visiones de la “anarquía multipolar” y el “orden global multiplex”. El profesor Lehmann señaló que, luego de la catástrofe de la primera parte del siglo XX, el armado institucional posterior a la Segunda Guerra Mundial fue clave para crear un orden que pusiera fin a los conflictos en el Atlántico. Esto ocurrió pese a que sus principales protagonistas fueron Churchill y Roosevelt, y puede decirse que fue un orden creado “por y para Occidente”.

¿Hacia la anarquía multipolar?

En la actualidad existen profundas transformaciones en el orden mundial como los cambios exponenciales en la demografía, migraciones, en la ciencia y la tecnología, y el surgimiento de nuevos actores. Pero las instituciones preexistentes no están listas para ello. Por ejemplo, hoy en día, los principales centros de consumo están en Asia, pero las instituciones de gobernanza del sistema no están allí. Esto crea crecientes tensiones. Dado que estas transformaciones son enormes y Occidente no domina la escena, es natural que en el orden mundial haya incertidumbre y se perciba la ausencia de una agenda. Ahora bien, frente a lo que puede considerarse el declive del hegemón, es decir, de EE.UU., no parece haber un único poder que ocupe ese lugar y garantice paz y estabilidad. El desafío para América Latina y para todos es crear un sistema multilateral de comercio que sea capaz de enfrentar este mundo complejo, ese mundo en que se están produciendo estos profundos cambios y en el que observamos el declive del hegemón y un ascenso de China. El punto es que, solo a partir de un “orden inclusivo” podrá garantizarse paz y prosperidad y evitar los riesgos de una situación de “anarquía multipolar”. En este sentido, el profesor destacó la importancia de los bloques regionales para garantizar el orden global.

Un mundo fragmentado y multiplex

Desde otro ángulo, pero con similar sentido, el profesor Acharya caracterizó al contexto actual como un mundo mucho más regionalizado, con varios poderes interdependientes y un número de actores más complejo, nuevos problemas y nuevos tipos de regionalismo. Los cambios y nuevos problemas no son solo comerciales sino también climáticos, financieros, de inversión, etc. En definitiva, estamos en una época diferente en la cual los regionalismos tienen que ajustarse a esta nueva realidad. El desafío es cómo crear nuevas instituciones.

La idea del “mundo multiplex” nos ayuda a mirar y entender este contexto, donde el orden internacional tradicional está declinando y estamos entrando en un mundo, que no es necesariamente “multipolar” ‑porque esto significaría aún que hay un dominio de grandes poderes‑ sino un mundo con una diversidad de actores: Estados, actores no estatales, corporaciones privadas, ONGs, etc. El orden tradicional global creado alrededor del Banco Mundial, el FMI, la OMC y las Naciones Unidas resulta ahora no ser el único tipo de estructura de orden que hay hoy en día. En este sentido, el concepto del mundo multiplex nos dice más de este orden mundial post-hegemónico, donde las organizaciones regionales y los actores no estatales juegan un rol importante. Es una situación en la que la gobernanza global (incluyendo el comercio, el medioambiente, etc.) no solo está empujada por las organizaciones multilaterales sino también por nuevas formas de asociaciones público-privadas. En definitiva, lo que observamos en la actualidad es una fragmentación en la cual hay una proliferación de diferentes tipos de actores. Cabe notar que esto implica que la gobernanza global se está haciendo más democrática y descentralizada.

Es claro que las dos ricas caracterizaciones de los Profesores Lehmann y Acharya tienen matices filosóficos distintos. La primera, “inclinada hacia el pesimismo”, subraya los riesgos de un sistema que derive hacia una “anarquía multipolar”, mientras que la segunda, “proclive al optimismo”, destaca los rasgos positivos de una mayor descentralización y espera que esto conduzca a una gobernanza más democrática. En ambos casos, sin embargo, hay un denominador común: la necesidad de trabajar para construir un nuevo marco de gobernanza global, cuya actual estructura comienza a mostrar fisuras.

 

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¿Hay vida después de Buenos Aires?

Una agenda compleja

En el turno de los diplomáticos, Malcorra, Valles y Ramírez retomaron la relación entre el “mundo turbulento e incierto” y la agenda de la CM11 y su proyección futura. En este contexto, donde se requiere un gran liderazgo, el desafío de la CM11 es en brindar algunas certezas a la vez que la agenda que se tiene enfrente es desafiante y compleja.

En primer lugar, como explicó Malcorra, la gran discusión sigue siendo si la agenda de Doha está o no viva. Los que defienden el cumplimiento estricto de dicha agenda condicionan la inclusión de nuevos temas a que la agenda de Doha se resuelva. No obstante, una de las cosas que se logró en una reunión reciente en Marrakech fue entender que esta posición funciona como una restricción a las oportunidades de avanzar y sostener el sistema. En la medida en que la conciencia sobre esta limitación esté más arraigada entre los países, en la CM11 podría llegar a producirse el lanzamiento de algunos temas nuevos; por ejemplo, habría posibilidad de establecer un grupo de trabajo sobre comercio electrónico cuyo propósito sería definir una futura agenda de negociación.

Un punto relevante se relaciona con el horizonte de avance que haya respecto a las micro, pequeñas y medianas empresas. Muchos países están de acuerdo en que el punto es importante, pero no hay una agenda concreta. Por tanto, hay también allí una oportunidad para empezar a generarla. Una situación similar ocurre respecto al tema de género y comercio, en el cual los países en desarrollo buscan ampliar las oportunidades a toda la población. También una posible agenda en facilitación de inversiones podría ser un desarrollo futuro.

Malcorra señaló que avanzando sobre algunos temas que están más al alcance de la mano podría ser clave para llegar a un acuerdo en la CM11. Sin embargo, las posibilidades de lograr muchas decisiones con resultados en Buenos Aires parecen ser limitadas, dado el contexto ya comentado. Podría haber avances muy concretos en puntos tales como “tenencias públicas” o “pesca”. Sin embargo, el punto principal es que, seguramente, habrá decisión de avanzar en dos sentidos: algunos temas pendientes de Doha podrían considerarse en forma de agendas de negociación más definidas y claras; adicionalmente, podrían incorporarse algunos temas nuevos, como los mencionados. En este sentido, “es allí donde hay vida más allá de Buenos Aires”. Es claro que, por el momento que está viviendo la OMC y el sistema mundial de comercio, resulta central asegurarse de que haya tareas próximas, agendas en movimiento.

El ex Embajador Valles Galmes subrayó otro punto. Para él, la CM11 tiene una tarea fundamental: asegurar que en el largo plazo se preserve un sistema mundial de comercio regido por las reglas. Esto es de fundamental interés para la región, y en general para los países en desarrollo, en la medida en que solo en un sistema como ese existen posibilidades de aprovechar la potencia del comercio para en lograr crecimiento económico y bienestar. Por su parte, la ex Ministra Ramírez señaló que también es central que las agendas que surjan de la CM11 estén pensando en prospectiva, que incorporen los cambios que están sucediendo en la tecnología, la robotización, la revolución digital, los cuales son centrales para las generaciones millenials; es indispensable cerrar la brecha tecnológica que se va abriendo. Es necesario saldar la distancia que hay entre la realidad actual de los negocios y las instituciones del comercio global. Además, es clave mostrar que los países que prosperan son los que participan activamente del comercio, que el comercio es uno de los elementos para generar prosperidad y riqueza.

 

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Los retos de la MC11

Un desafío claro de la CM11 es lo que puede denominarse “la narrativa. Es imperativo que mucha gente comprenda la importancia de lo que está en juego y lo que se negocia y así pueda valorar el espacio de la OMC como institución. Es necesario “traducir la CM11”, y por ello son importantes los foros paralelos a la conferencia.

Valles Galmes señaló tres puntos complementarios en esta dirección. Por una parte, la necesidad de tener claridad sobre las cosas concretas sobre las que queremos legislar; solo así la narrativa puede mostrar que el sistema buscar solucionar problemas. Adicionalmente, son importantes las señales; por ejemplo, si China está dispuesto a sostener un sistema basado en reglas, debería favorecer un acuerdo ‑aunque fuese mínimo‑ sobre pesca, sobre todo en su calidad de gran protagonista mundial de este sector. Por último, no hay que “repetir los errores de Doha”, donde se incorporaron una variedad inmanejable de temas, en parte por el contexto mundial en ese momento. Allí se trató de abarcar algo tan complejo como el desarrollo, un objetivo que en muchos casos excede la agenda comercial. En Doha había una enorme expectativa de que la Conferencia del Desarrollo iba a permitir dar un gran salto. Como el avance de esa agenda fue muy lento se generó una gran frustración y rechazo a la globalización y al libre comercio.

Malcorra indicó que es indispensable asegurarnos la participación de todos en el diálogo. Solo esto genera una negociación conducente. Hay que entender que, si bien en el momento actual hay temas puntuales que requieren decisión a corto plazo, hay cosas fundamentales en juego. Por tanto, es necesario lograr un balance y ser flexibles de manera que se logre negociar y también haya un avance fundamental.

Finalmente, el desafío para América Latina y el Caribe es lograr tener posiciones comunes en los diversos temas. Según Malcorra, contar con la conferencia en la región nos da la energía para fortalecer la articulación entre los múltiples organismos que tenemos. Sin embargo, estamos lejos de tener esas posiciones comunes ya que más bien se observa una región fragmentada, con búsquedas unilaterales de solución a los graves desafíos económicos y políticos enormes. Pero tenemos que encontrar mecanismos para optimizar nuestras relaciones y articular iniciativas.

 

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Participaron también del evento José María Lladós (CARI), Roberto Bouzas, Adrian Makuk, Julieta Zelicovich, Fernando Vilella, Alberto Muney, Mauricio López Dardaine, Pablo Elverdin, Ezequiel Eborall, Alicia Cuñarro, Carlos Basco, Alejandro Ramos, Matías Bolis, entre otros.

Susana Malcorra, Presidente de la XI Conferencia Ministerial de la OMC

Amitav Acharia, Profesor Emérito de Relaciones Internacionales

Marta Lucía Ramirez, Ex-ministra de Comercio Exterior de Colombia

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