Marzo, 2018Redacción: Jesica De Angelis

El MERCOSUR abre la puerta al e-procurement

By Federico Mazzella Marzo, 2018
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Redactor: Jesica De Angelis
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  Ideas de Integración n259

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Las iniciativas de Agenda Digital y Contrataciones Públicas del bloque reavivan las posibilidades de potenciar las compras públicas regionales a través de las nuevas tecnologías.

Las compras públicas regionales pueden constituir un elemento clave de las políticas de desarrollo productivo y otras medidas para apuntalar la competitividad del MERCOSUR. Resulta clave para ello la aplicación de un enfoque que acompañe la revolución tecnológica que atraviesa a la economía mundial. La aplicación de las tecnologías con efectos exponenciales sobre la productividad y el comercio, como la informática, la robótica y la inteligencia artificial, entre otras, están generando fuertes cambios en las formas de producir, comerciar, trabajar y relacionarse. La incorporación de estas tecnologías, cuya difusión va marcando el perfil de competitividad del intercambio global, es materia ineludible en la agenda regional, incluso en las compras públicas. El MERCOSUR ha tomado nota de ello. [1]

Ya en 2004-2006, con la aprobación de una serie de normas de vanguardia, el MERCOSUR prestó una fuerte atención a los temas de la agenda digital. Sin embargo, en 2010 estas iniciativas caen en un impasse y el Subgrupo de Trabajo N° 13, focalizado en estos temas, dejó de reunirse.[2] En 2017, por iniciativa de la Presidencia Pro Tempore (PPT) argentina, la temática es retomada con vigor, para luego ser impulsada por la PPT brasileña. En diciembre una Decisión del Consejo de Mercado Común creó un Grupo de Agenda Digital (GAD) cuyo objetivo es elaborar una Agenda Digital del MERCOSUR. El artículo 2 de la Decisión N° 27/17 establece:

Art. 2 – Instruir al GAD a elevar durante el primer semestre del 2018 una propuesta de Plan de Acción “Agenda Digital del MERCOSUR”, de plazo bienal, con propuestas de políticas y de iniciativas comunes, así como con plazos y metas para su ejecución en temas vinculados a la digitalización, tales como:

(a) Infraestructura digital y conectividad;

(b) Seguridad y confianza en el ambiente digital;

(c) Economía digital;

(d) Habilidades digitales;

(e) Gobierno digital, gobierno abierto e innovación pública;

(f) Aspectos regulatorios; y

(g) Coordinación en foros internacionales y regionales sobre temas de la agenda digital y de gobernanza de internet.

 

También en diciembre de 2017 la Decisión Nº37/17 aprobó el Protocolo de Contrataciones Públicas del MERCOSUR, el cual prevé incipientemente la promoción del uso y cooperación para el desarrollo de algunas herramientas electrónicas vinculadas con las contrataciones públicas, en particular, para la divulgación y acceso a la información a través de canales electrónicos.

Sin embargo, la brecha tecnológica aún es amplia respecto de las utilidades que podrían tener las herramientas electrónicas ya que el abanico de aplicaciones del e-procurement es cada vez mayor. Se abriría entonces una oportunidad para la potenciación de dicha herramienta no solo a través de la regionalización de las iniciativas nacionales en compras públicas sino también a través de la implementación de las tecnologías emergentes.[3]

¿Por qué potenciar y optimizar las compras públicas?

Las compras públicas deberían potenciarse y optimizarse a través de avanzados esquemas regulatorios, incluyendo la aplicación extensiva de nuevas tecnologías, y de su regionalización como parte de los esquemas de integración.

El primer dato a tener en cuenta es que una porción muy importante de la demanda mundial de bienes y servicios está conformada por compras públicas. En la región, varía en torno al 10 y 15% del gasto público total.[4] Según datos de la OCDE, las compras públicas de los países que integran esa organización representaron en torno al 13% del PIB en 2015, un nivel similar al de Colombia, pero mayor al de otros países de la región como México y Costa Rica para los cuales se cuenta con cifras comparables metodológicamente.

Gráfico 1. Compras públicas (en porcentajes del PIB)

Fuente: Elaboración propia en base a datos de OCDE.

En segundo lugar, debe subrayarse que en años recientes se ha comprendido que las compras públicas tienen una función fundamental para cumplir con ciertos objetivos “secundarios”, es decir, aquellos que van más allá de la mera adquisición de bienes y servicios o encargue de obras por parte del Estado como parte de sus funciones habituales. Un ejemplo son las compras para la innovación, que en muchos casos dependen principalmente de la capacidad del Estado de traccionar la demanda de “bienes y servicios tecnológicos”, considerados clave para el desarrollo económico. Las compras innovadoras pueden incluir actividades correspondientes a la contratación de investigación y desarrollo (I+D) como actividades exploratorias, desarrollo de soluciones, desarrollo de prototipos, diseño, hasta demandas más cercanas al mercado como las soluciones innovadoras,[5] donde el Estado actúa como primer cliente de aquellos bienes y servicios que aún no están en el mercado a gran escala.[6]

En los últimos años las compras públicas para la innovación han tenido un desarrollo sustancial a nivel mundial. Los países europeos son considerados líderes en las compras públicas con objetivos estratégicos. Su política de compras públicas se centra en la innovación y se encuentra estrechamente vinculada con su estrategia de largo plazo (Estrategia Europa 2020), su política de competitividad, sus Fondos Estructurales y de Inversión, posicionando dicha herramienta como un instrumento clave para estimular el crecimiento, el empleo, el impulso de la competitividad de la industria y las Pymes.[7]

Si bien el aprovechamiento de las compras públicas innovadoras en la región no ha sido históricamente alto, en los últimos años se han observado indicios de su revalorización dentro de políticas de ámbito nacional. Brasil, Argentina, Chile, Uruguay, Perú, Colombia, Ecuador, Panamá, Nicaragua, El Salvador, México, entre otros países, han desarrollado varias iniciativas en dicho sentido.[8] Por ejemplo, Brasil, un líder regional en la materia, cuenta con seis leyes que regulan la compra pública innovadora, estableciendo distintos incentivos para productos en los que se haya invertido en I+D local, entre otros criterios.

Otro de los denominados “objetivos secundarios” es el aprovechamiento de las compras públicas para fortalecer la posición de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MIPYMES). La importancia de las MIPYMES como generadoras de empleo, y su peso en la producción de los países de América Latina y el Caribe, son condiciones que fundamentan políticas para incentivar su participación en las compras públicas de los gobiernos. Varios países cuentan con esquemas especialmente dirigidos a estas empresas donde se incluyen requisitos formales que favorecen su participación como las preferencias en el precio, licitación exclusiva, subcontratación, entre otras.[9]

Por último, estas políticas de índole nacional pueden verse reforzadas en perspectiva de integración regional. Existe una oportunidad de seguir apuntalando, por ejemplo, iniciativas de compras regionales conjuntas en sectores de importancia social clave como los medicamentos, la infraestructura, el medioambiente, entra otras. Las compras conjuntas transfronterizas permiten el acceso a mejores precios, mejor calidad de los productos, ahorros de costos administrativos, mayor atracción de oferentes, intercambio de experiencia y habilidades de los compradores que puede coadyuvar a la transferencia de know-how y de otras capacidades para la innovación.

Las compras conjuntas de medicamentos tienen en particular un alto potencial dado que representan buena parte del gasto en salud de los países, especialmente en los de menor ingreso. Por ejemplo, en la OCDE el peso de los medicamentos se encuentra entre el 7 y 29% del gasto en salud, mientras que en Dinamarca y Noruega explica en torno al 7%, en México da cuenta del 27,2%.[10] Según las últimas estimaciones de la Organización Mundial de la Salud en promedio 25% de los gastos totales en salud de la región corresponden a medicamentos, con cifras que en algunos países llegan incluso al 40%; a su vez, el 14% del gasto de gobierno en salud en América Latina y Caribe corresponde a gastos en medicamentos, representando en algunos países cerca de un tercio del total.[11] En este sentido, una política que garantice mayor eficiencia en la compra de medicamentos por parte del sector público permitirá mejorar el acceso a la población y dedicar los ahorros a otras áreas de la salud.

El MERCOSUR no ha estado ajeno a esta agenda. En la última Reunión de Ministros de Salud, se destacó la necesidad de seguir apostando a la iniciativa de compra conjunta de medicamentos de alto costo para facilitar el acceso a los tratamientos de última generación a la población, una política ha venido dando buenos resultados.[12] Existen iniciativas regionales más amplias, por ejemplo, las desarrolladas por UNASUR.[13] Otro ejemplo de la región es la experiencia de negociación conjunta de precios para la compra de medicamentos de los países de Centroamérica y República Dominicana a través de la conformación de la Negociación Conjunta COMISCA que le ha permitido lograr instrumentos armonizados de compra y precios unificado regionales.[14]

Todos estos elementos dan cuenta de la importancia de las compras públicas como herramienta de política para el desarrollo. De acuerdo con una contribución a “Los Futuros del MERCOSUR”,[15] iniciativas a nivel regional permiten potenciar dicho instrumento. Lograr esa “regionalización” se ve también facilitado por una serie de herramientas modernas, asociadas a las tecnologías exponenciales. ¿Qué tienen entonces para ofrecer las nuevas tecnologías?

¿Qué pueden aportar las nuevas tecnologías a las compras públicas?

El e-procurement o Electronic Government Procurement, es decir, el uso de las tecnologías de la información y la comunicación para la realización de las compras públicas y la contratación de obra puede mejorar el desempeño de tan importante política pública. Algunos de los principales instrumentos del e-procurement son las solicitudes a través de medios electrónicos, la facturación electrónica, los catálogos electrónicos, la firma y validación y expedientes virtuales de las empresas, entre otros. Dentro de las aplicaciones más avanzadas, actualmente se está pensando en la aplicación del blockchain (tecnologías de registros distribuidos), con ventajas para aumentar la trazabilidad y confiabilidad de las compras públicas, porque simplifica el monitoreo y seguridad de las transacciones, dado que la información que entra en el sistema no puede ser alterada. Incluso, puede facilitar el uso de Contratos Inteligentes, es decir, contratos ejecutables automáticamente (a través de códigos informáticos) sin intermediación de las partes, facilitando el cumplimiento de los acuerdos por parte de los intervinientes en la compra pública[16].

En términos más amplios, el e-procurement podría facilitar la transparencia, la eficiencia, la participación de las empresas de menor porte, la innovación y la instrumentación de las compras conjuntas entre países.

La transparencia en las compras públicas implica que todas las partes interesadas estén al tanto del funcionamiento de todo el proceso. Para ello, los procesos de contratación deben estar bien documentados y ampliamente publicitados, de manera que se asegure el fácil acceso a la información para todas las partes y en todas las etapas del proceso (desde la preparación hasta el pago). También debe ser una secuencia simple, fácil de entender, con canales que permitan aclarar, ampliar y profundizar su comprensión y capacitar a los participantes.[17] La transparencia permite superar los problemas vinculados con la existencia de información asimétrica a la vez que previene la corrupción. Algunos de los beneficios que un sistema electrónico de compras públicas puede generar son:

  • La simplificación y estandarización de los procesos, permitiendo que la información esté a disposición no solo de los agentes involucrados en las transacciones, sino también de los ciudadanos y de los órganos de control. Esto facilita la auditoría de los procesos y disminuye la asimetría de información.
  • La facilidad de superar una de las desventajas de un sistema transparente: la lentitud de los procesos.

El segundo aspecto importante de las compras públicas es la eficiencia, generada a través de diversos canales como la reducción del derroche de recursos, su mejor asignación y, en definitiva, el acceso a una mayor calidad de las compras. Algunas de las ventajas de la aplicación de herramientas electrónicas son:

  • Reducir los costos, tanto para el gobierno como para los oferentes, a través de la estandarización de los procesos –que reduce los costos de aprendizaje-, el menor uso (o eliminación) del papel y la mayor rapidez en la realización de los trámites. A modo de ejemplo, el gobierno podría contar con un registro electrónico de oferentes según los bienes y servicios que proveen, su desempeño, etc., a la cual se podría acceder de forma rápida, actualizada y transparente, cuando fuera necesario.
  • Favorecer la presentación de un mayor número de ofertas, lo que daría lugar a menores precios.

En tercer lugar, más allá de los mecanismos concretos que se dispongan para facilitar la participación de las MIPYMES, una de las ventajas del e-procurement es la oportunidad de facilitarles la participación en los procesos de compras públicas. La tecnología contribuye a esto gracias a elementos como:

  • La mayor disponibilidad de información sobre las compras en los portales.
  • Se evita la discriminación frente a otras empresas, gracias al acceso simplificado a las licitaciones.
  • Hay mayor disponibilidad de información sobre los requisitos necesarios.
  • Es posible reutilizar información.
  • Se puede disponer de repositorios online de evidencia de cumplimiento de criterios como el pago de impuestos.

En el caso de las compras innovadoras, un elemento importante es la ya mencionada ampliación del acceso a las empresas de menor porte y a las “nuevas entrantes” a las compras públicas. Esto es cierto especialmente para las MIPYMES, dado que en general las nuevas empresas creativas suelen ser fuente de innovaciones con mayor frecuencia que las empresas ya establecidas. Bajo los procedimientos tradicionales, sin embargo, estas últimas son las que tienen un acceso más establecido en las compras públicas, generándose a veces un sesgo en contra de las “nuevas entrantes”.[18]

Cabe anotar también que las plataformas electrónicas:

  • Favorecen el análisis de riesgos ex-ante y ex-post.[19]
  • Permiten estandarizar y armonizar la demanda, lo cual es central para la innovación, especialmente en los testeos de calidad.
  • Dan margen para respuestas flexibles en los proyectos.
  • Hacen posible conservar información vinculada con soluciones innovadoras.

En el caso de las compras conjuntas, una plataforma electrónica regional facilitaría y optimizaría el proceso de adquisición permitiendo una mejor coordinación, intercambio de información, registro, realización de subastas inversas, entre otras.

A pesar de todos estos beneficios posibles de las técnicas asociadas con el e-procurement, hay que tener claro que estas ventajas no surgen por el solo hecho de implementar nuevas tecnologías en las compras públicas. En primer lugar, el sistema debe ser diseñado considerando las características y capacidades no solo del gobierno, sino también del sector privado. En segundo lugar, su implementación debe ser congruente con el marco normativo existente, o bien este se debe adaptar para que lo sea. Por lo tanto, es necesaria la voluntad de los más altos niveles políticos para que ésta se concrete. En tercer lugar, el éxito del e-procurement depende en gran parte de su adopción por parte de los participantes, por lo que su capacitación es fundamental, tanto de los funcionarios públicos como de los oferentes.

Palabras finales

A nivel de políticas nacionales, la región no es ajena a estos desarrollos,[20] aunque su utilización dentro de esquemas de integración es incipiente. Cada día nuevas áreas se incorporan a la utilización de las tecnologías exponenciales y las compras públicas no deberían ser una excepción. El que, además, sean una herramienta de integración es un desafío que progresivamente se va enfrentando. En 2017, el MERCOSUR dio pasos en ese sentido dentro de su amplio programa plasmado en la construcción de una “Agenda Digital del MERCOSUR”. Este objetivo confluye con la aprobación de su Protocolo de Contrataciones Públicas, donde se prevé algunas acciones vinculadas con el uso de los medios electrónicos, en especial para la divulgación de información sobre compras públicas. Al entrelazar ambas agendas se podría lograr un impacto potenciador en la compra pública como herramienta de política para el desarrollo y la integración a partir de la incorporación de las tecnologías.

 

Referencias bibliográficas

 

BID, 2014. Eficiencia y transparencia en el sector público: Avances en las compras públicas en América Latina y el Caribe (2002-2012). Junio. Washington, DC.

CEPAL, 2007. Manual de contratación pública electrónica para América Latina: bases conceptuales, modelo legal, indicadores, parámetros de interoperabilidad. Documentos de proyectos. Abril.

Comisión Europea (2016). La contratación pública como motor de innovación en las pymes y los servicios públicos. Serie de guías “Cómo apoyar la política de los Fondos Estructurales en materia de pymes”. Ref. Ares (2016)873651 – 19/02/2016.  https://publications.europa.eu/es/publication-detail/-/publication/f5fd4d90-a7ac-11e5-b528-01aa75ed71a1/language-es

Comotto, S., & Meza, A. G. (2015). Compras Públicas para la innovación: nuevas oportunidades de políticas para la región.  Documento de Trabajo M 8. Centro interdisciplinario de Estudios en Ciencia, Tecnología e innovación-CIECTI. http://www.ciecti.org.ar/wp-content/uploads/2017/04/DT8-Compras-Pu%CC%81blicas-para-la-innovaci%C3%B3n.pdf

INTAL (2017 a). “Compras públicas y desarrollo productivo”, en Los futuros del MERCOSUR: Nuevos rumbos de la integración regional, elaborada por B. Nofal. Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL), del Sector de Integración y Comercio. BID.

INTAL (2017 b). Robotlución: El futuro del trabajo en la integración 4.0 de América Latina. Revista de Integración & Comercio Nº 42.

INTAL (2017 c). Informe MERCOSUR Nº22: Renovando la Integración, Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL), del Sector de Integración y Comercio. BID.

INTAL (2017 d). Diálogo de alto nivel MERCOSUR-Alianza del Pacífico. Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL), del Sector de Integración y Comercio. BID.

ISAGS-UNASUR (2016).  Quedó establecido el Banco de Precios de Medicamentos de la UNASUR. Autor: Rafael Gimenez. Entrada del 30 de noviembre de 2016. http://www.isags-unasul.org/it_materia.php?ev=3500&lg=2

OECD (2017), Public Procurement for Innovation: Good Practices and Strategies, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/9789264265820-en

OECD (2018); Pharmaceutical spending (indicator). doi: 10.1787/998febf6-en (Accessed on 25 March 2018)

OMS (2011). The World Medicines Situation 2011 – Medicine Expenditures. Organización Mundial de la Salud. http://apps.who.int/medicinedocs/en/d/Js18767en/

Osei-Afoakwa, 2014. How Relevant is the Principle of Transparency in Public Procurement? University of Mines and Technology, Tarkwa.

Rozenwurcel, G., & Drewes, L. (2012). Las PyMEs y las compras públicas. Rozenwurcel, G. y G. Bezchinsky (compiladores) Compras públicas en América Latina y el Caribe. Diagnósticos y Desafíos. Universidad Nacional de San Martín.

SELA, 2014. Las compras públicas como herramienta de desarrollo en América Latina y el Caribe. Septiembre. Caracas, Venezuela. http://www20.iadb.org/intal/catalogo/PE/2014/14876.pdf

TELAM (2017). Para bajar los costos, los países del Mercosur trabajarán en la compra conjunta de medicamentos. Entrada del 16 de junio de 2017. http://www.telam.com.ar/notas/201706/192634-para-bajar-costos-paises-del-mercosur-trabajaran-en-la-compra-conjunta-de-medicamentos.html

Telefónica (2017). Smart Contracts y blockchain, una tendencia en transformación digital. Blog Open Future. Entrada del 4 de abril de 2017. https://www.openfuture.org/es/new/smart-contracts-y-blockchain-una-tendencia-en

[1] INTAL (2017 a y b).

[2] INTAL (2017 c).

[3] A la experiencia en el MERCOSUR se suman los probables avances en la agenda con Alianza del Pacífico. En julio de 2017, en un Diálogo de Alto Nivel Mercosur-Alianza del Pacífico se acordó establecer las bases para un futuro acuerdo de compras públicas (INTAL d).

[4] SELA (2014).

[5] Las soluciones innovadoras pueden ser adaptaciones de productos al entorno local, a las necesidades específicas de la demanda, etc.

[6] Comotto y Meza (2015) y Comisión Europea (2016).

[7] Comisión Europea (2016)

[8] Comotto y Meza (2015)

[9] Rozenwurcel y Drewes (2012).

[10] OCDE (2018)

[11] OMS (2011)

[12] TELAM (2017)

[13] Ver por ejemplo ISAGS-UNASUR (2016)

[14] Más información en https://www.paho.org. A su vez, el BID impulsó el programa de compras conjuntas en Centroamérica mediante el desarrollo de un Bien Público Regional consistente en la obtención de un listado armonizado de medicamentos para la compra en Centroamérica.

[15] INTAL (2017 a).

[16] Telefônica (2017)

[17] Osei-Afoakwa (2014).

[18] OCDE (2017)

[19] OCDE (2017)

[20] Véase SELA (2014). Vale mencionar algunos ejemplos. En Chile, la Ley N 19.886, reglamentada en 2004, establece la obligación de usar medios electrónicos para todas las etapas del proceso de selección de proveedores públicos; Perú cuenta con el Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado (SEACE); Jamaica tienen desde 2015 una plataforma electrónica de contrataciones apoyada por el BID.

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