Septiembre, 2018Redacción: Verónica Toscani

Defensa de la competencia y economía informal

By INTAL Admin Septiembre, 2018
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Redactor: Verónica Toscani
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  Ideas de Integración n265

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Las agencias de competencia de la región debatieron sobre esta problemática en el XVI Foro Latinoamericano y del Caribe de Competencia que este año se realizó en Buenos Aires.

La importancia de la competencia radica en su contribución al bienestar de un país, mejorando la eficiencia, promoviendo la innovación, diversificando la oferta de bienes y servicios y mejorando su calidad; y contribuyendo al bienestar del consumidor (UNCTAD, 2015).

Las autoridades de las agencias de competencia de América Latina y el Caribe se dieron cita en la sede del INTAL, del 18 al 20 de septiembre, en el marco del XVI Foro Latinoamericano y del Caribe de Competencia, para analizar los últimos avances en materia de defensa de la competencia en la región.

El evento es organizado anualmente desde el año 2003 por el BID y la OCDE, en asociación con la autoridad de competencia del país anfitrión. En 2015 fue celebrado en Jamaica, en 2016 en México y en 2017 fue el turno de Nicaragua.

Este año, la organización del Foro contó con el apoyo de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC) de Argentina y con la participación de su Presidente Esteban Greco. Estuvieron presentes también Paulo Burnier da Silveira, Comisionado del Consejo Administrativo de Defensa Económica (CADE) de Brasil; Mario Ybar, Fiscal Interino de la Fiscalía Nacional Económica (FNE) de Chile; Alejandro Faya Rodriguez; Comisionado de la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) de México; e Ivo Gagliuffi Piercechi, Presidente del Consejo Directivo del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) de Perú.

Esteban Greco, Presidente CNDC Argentina; Frédéric Jenny, Presidente Comité de Competencia OECD; Gustavo Beliz, Director INTAL

La agenda abarcó temas relacionados con la economía informal en América Latina y el Caribe y sus implicancias para la política de competencia, así como cuestiones de política industrial y promoción de la industria nacional.

Economía Informal en América Latina y el Caribe

La problemática de la economía informal en la región, desde el punto de vista de la competencia, y la dimensión de la labor  que implicaría para las agencias nacionales de competencia contribuir a la formalización de la actividad económica, fueron analizadas por Tyler Schipper, Profesor del Departamento de Economía de la Universidad de St. Thomas.

Al respecto, se refirió al tema de los niveles de productividad de las empresas que operan en el mercado formal vis-à-vis las constituidas en la informalidad. Existen nuevos estudios que han documentado superposiciones, tanto dentro como a través de las industrias, que equiparan el tamaño y la productividad de las empresas formales e informales, lo que hará que, eventualmente, ambas entren en competencia en algún momento.

Según una encuesta del Banco Mundial (Enterprise Surveys), en 2017 el porcentaje de empresas de América Latina y el Caribe que compiten con firmas informales o no registradas fue de 63.2%, mientras que a nivel global la tasa es de 54.3% y, el número de años que las firmas permanecen sin registrarse formalmente es de 1.1, siendo de 0.7 a nivel global.

El 31.2% de las empresas formales de menores ingresos opina que las prácticas de sus competidores informales no es un obstáculo mayor al momento de competir, mientras que sí representa un escollo mayor para el 12.07% de dichas empresas.

La actividad económica informal resulta difícil de medir por lo que se debe recurrir a diferentes indicadores. El FMI utiliza incluso un rastreador del brillo de las luces de un país en la noche, información que queda registrada en los satélites meteorológicos. Según estimaciones de este organismo, la tasa de informalidad latinoamericana en 2017 fue del orden del 40%, más alta incluso que la del continente africano (FMI, 2017).

Economía informal como porcentaje del PIB

Al respecto, el profesor Schipper explicó, en el marco del Foro, que la economía informal guarda relación con el nivel de desarrollo económico de un país.

Sin embargo, el crecimiento por sí solo no alcanza para explicar y reducir los costos asociados a la informalidad; las políticas juegan un rol muy importante en la búsqueda de un crecimiento más inclusivo. En particular, el derecho de la competencia cuenta con herramientas efectivas para que las autoridades nacionales en la materia puedan contribuir a resolver los problemas que derivan de la informalidad (alto desempleo, empleo informal, altos impuestos, menores niveles de ingreso, falta de acceso a servicios financieros formales, bajo cumplimiento de la ley, etc.)

El empleo informal en la región

En América Latina y el Caribe en 2016, la tasa de empleo informal tanto agrícola como no agrícola fue del 53%, el equivalente a 140 millones de trabajadores. 37.4% de los empleos informales en la región existen dentro del sector informal; 11.6% dentro el sector formal mientras que el restante 4.1% de la informalidad corresponde al trabajo doméstico. (OIT, 2018).

El gráfico a continuación muestra las tasas de empleo no agrícola informal en los países latinoamericanos en 2013: Costa Rica cuenta con la tasa más baja de la región con 30.7%, seguida por Uruguay (33.1%), Brasil (36,5%) y Panamá (40.4%). Argentina ocupa el quinto lugar con 46.8%. En el otro extremo, Guatemala tiene la tasa más elevada de la región con 73.6% (Americas Society/Council of the Americas, 2015).

Tasa de empleo no-agrícola informal como porcentaje del empleo total

Fuente: Americas Society/Council of the Americas en base a datos de OIT, 2013.

Las personas dentro del 20% de mayor ingreso de la población tienen mayores probabilidades de acceder a un trabajo formal que aquellos trabajadores que integran el 20% correspondiente a la franja de menores ingresos. México y Perú constituyen una excepción, ya que su tasa de empleo informal es aún del 40% en la franja de la población con mayores ingresos (Americas Society/Council of the Americas, 2015)

El rol de las agencias de competencia en identificar su rol más adecuado para enfrentar el problema del empleo informal requiere abordar las razones por las cuales las empresas deciden operar al margen del sistema legal.  Una de las principales causas se vincula con los costosos impuestos y obstáculos regulatorios asociados a la economía formal. Las agencias de competencia, desde su posición independiente, contribuirían al respecto alentando a los policy makers a sopesar los costos y beneficios de las regulaciones, de manera de no convertirlas en un obstáculo para la libre competencia y en impulsoras de una mayor informalidad (OECD, 2009).

La competencia frente a las políticas industriales

Durante el Foro Latinoamericano y del Caribe de Competencia se analizaron también los problemas que surgen y las experiencias de las agencias de competencia en América Latina y el Caribe al enfrentar las políticas industriales. El desarrollo de nuevas industrias suele requerir el impulso transitorio del gobierno (en la forma de subsidios, préstamos, infraestructura, entre otros), aunque la verdadera cuestión, según argumenta Dani Rodrik en un artículo publicado en Business Standard en 2013, no radica tanto en si las políticas industriales deben practicarse o no, sino en la manera adecuada de implementarlas.

Según un documento reciente (OECD, 2018), puede considerarse que las políticas industriales individuales más relevantes, abarcan políticas de competencia, que están destinadas a corregir determinadas disfunciones en el mercado, impactando de manera horizontal o selectiva en determinados sectores, empresas, tecnologías o territorios.  Son ejemplos de tales políticas el control de fusiones y la aplicación de leyes de defensa de la competencia, que hoy son elementos horizontales aceptados dentro de la política industrial de la mayoría de los países. Sin embargo, desde la crisis financiera también ha habido un interés renovado en el uso de herramientas de políticas selectivas para promover la industria nacional que se centran crecientemente en políticas de agrupamiento, acuerdos específicos sectoriales, políticas basadas en el lugar y políticas de innovación orientadas a una misión u objetivo determinado.

En el marco del Foro se realizó también el examen inter-pares del derecho y política de competencia en Perú, un mecanismo de revisión al que los países someten a la revisión de otros países y por voluntad propia, su legislación en materia de competencia.

La política de competencia en los acuerdos comerciales regionales.

Los países de América Latina participan en varios acuerdos de cooperación bilateral, plurilateral y regional que contienen disposiciones sobre legislación y política de competencia.

A nivel regional, si bien no se han implementado en la práctica, la Comunidad Andina cuenta con una normativa comunitaria para promover la libre competencia y corregir las prácticas empresariales que la impiden o limitan. Por su parte, el MERCOSUR cuenta con el Protocolo de Defensa de la Competencia (Fortaleza, 1996). En la Comunidad del Caribe, la defensa de la competencia es regulada por el Tratado de Chaguaramas (Trinidad y Tobago, 1973).

A su vez, varios acuerdos comerciales regionales (ACR) entre países latinoamericanos y/o con socios extrarregionales contienen capítulos de competencia, como los existentes entre Costa Rica y Perú (cap. 11); Chile y México (cap. 14); México y Uruguay (cap. 14); Panamá y Perú (cap. 11). En otros casos, se incluyen compromisos para promover la adopción de marcos normativos para sancionar prácticas anticompetitivas externas, como el caso de CARICOM y Costa Rica (cap. 14), o Centroamérica y Panamá (cap. 15).

Cabe destacar que el Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea establece que para 2020 deberá operar el tratado centroamericano de competencia y una autoridad regional encargada de aplicarlo; y que, para ese entonces, cada país deberá contar con una ley de competencia eficaz. En la actualidad, los países centroamericanos, con excepción de Guatemala, cuentan con una ley y una autoridad de competencia. (CEPAL, 2017).

A su vez, los países miembros de la Alianza del Pacífico (Chile, Colombia, México y Perú) han procurado favorecer la productividad y la competitividad a través de mejoras regulatorias tendientes a eliminar los obstáculos a la competencia y a promover la innovación y el desarrollo económico.

Defensa de la competencia en Argentina

En línea con la evolución de las políticas de competencia que registra la región en los últimos años[1], Argentina reglamentó el 9 de mayo de 2018 la ley Nº 27.442 de Defensa de la Competencia, reformando la Ley Nº 25.156 vigente desde 1999, por la cual se establece la ilegalidad de los “carteles duros”, entendidos como “acuerdos entre competidores para fijar los precios, manipular las licitaciones, restringir la producción, o repartirse los mercados” y considerados como la infracción más grave de leyes de defensa de la competencia” (OECD, 2016).

Esta nueva norma apunta a sancionar la cartelización de los mercados y los abusos de posición dominante, mediante aumento de las multas; implementación de un programa de clemencia (que incorpora la figura del “arrepentido”); fomento del litigio privado; y alivio de la carga del actual proceso excesivamente burocrático del control de fusiones.

La nueva ley creó la Autoridad Nacional de la Competencia (ANC), un organismo descentralizado del Poder Ejecutivo, en reemplazo de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC), que se espera sea una entidad independiente y altamente especializada.

La nueva estructura de la autoridad de competencia incorpora una autoridad de aplicación en la figura del Tribunal de Defensa de la Competencia, y las Secretarías de Instrucción de Conductas Anticompetitivas y de Concentraciones Económicas, que adoptarán las decisiones sobre las multas y sanciones. Los miembros serán designados por el Presidente con la aprobación del Senado, luego de una audiencia pública. La normativa también crea una sala especializada en defensa de la competencia dentro del marco de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal.

En una entrevista realizada en el marco del Foro, el profesor Frédéric Jenny, Presidente del Comité de Competencia de la OECD, elogió los progresos en materia de competencia implementados por Argentina, sobre todo con miras al ingreso del país a la OECD donde la política de competencia constituye un pilar central.

Prof. Frédéric Jenny, Presidente del Comité de Competencia de la OCDE

El apoyo del BID a una región con mercados competitivos.

El compromiso del BID para lograr un mercado regional competitivo se ve reflejado en diferentes iniciativas, tales como la facilitación del intercambio de experiencias y la implementación de programas de asistencia técnica, que tienen por objeto apoyar las recientes leyes o reformas de leyes de competencia en la región.

A su vez, el BID une sus esfuerzos con la OECD para realizar exámenes voluntarios entre homólogos, basados en informes sobre leyes y políticas de competencia, cuyos resultados son analizados en el Foro Global sobre Competencia y en el Foro Latinoamericano y del Caribe sobre Competencia.

El Banco provee también capacitación en la materia, a través de su Sector de Integración y Comercio (INT) y de su Instituto para el Desarrollo Económico y Social (INDES). En el Curso Virtual sobre Política de Competencia las autoridades de competencia de la región, los organismos reguladores sectoriales con responsabilidad de aplicar legislación, o los jueces, tienen la posibilidad de profundizar sus conocimientos sobre la evolución del derecho y la política de competencia en  América Latina, las prácticas anticompetitivas y las barreras legales de la entrada en los estados, analizando sus efectos y sus respectivas jurisprudencias.

En palabras del Presidente del BID, Luis Alberto Moreno, “un mercado competitivo, libre de cárteles u otras prácticas desleales, es una condición clave para que las economías puedan crecer de manera sostenida y para que los beneficios de ese crecimiento lleguen a todos los segmentos de la población, especialmente a los más pobres”.

[1] Brasil, México y Colombia reformaron sus leyes de competencia en los últimos años y Costa Rica discute actualmente reformas sustantivas.

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