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Anatomía de las instituciones de la política comercial externa

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Redactor: Julieta Zelicovich
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La publicación analiza y compara los diseños institucionales de la política comercial, de inversiones y de negociaciones comerciales a nivel internacional, tomando para ello seis casos: Canadá, Corea del Sur, Estados Unidos (EEUU), India, Sudáfrica y la Unión Europea (UE). Si bien cada uno de éstos exhibe realidades políticas, sociales y constitucionales que son particulares, también se aprecian una serie de tendencias y transformaciones comunes.

A lo largo del documento “Anatomía de las instituciones de la política comercial externa“, se realiza un análisis de los arreglos institucionales que los países han adoptado en el siglo XXI para el diseño, formulación e implementación de su política comercial, de inversiones y de negociaciones comerciales internacionales. Se trata de poner el foco en dónde reside el poder para delimitar quién toma cada decisión relativa a la política comercial externa y cuáles son los canales de acción para ello.

La política comercial externa de un país es fundamentalmente un proceso político en el que se toman decisiones entre valores, prioridades e intereses enfrentados. La manera en que se ordena dicho proceso no resulta una cuestión azarosa, sino que los distintos diseños institucionales pueden dar prioridad a ciertos tipos de preferencias, fortalecer a algunos actores y aislar a otros, y dinamizar o ralentizar determinados procesos. Así la anatomía de las instituciones afecta los contenidos de la política y, en cierta medida, también sus resultados, volviéndose imprescindible su análisis en un contexto donde el mundo presenta cada vez más desafíos para la inserción comercial internacional de los países.

Para el abordaje de esta “anatomía” se definieron cuatro dimensiones analíticas que permitieron aprehender los distintos clivajes que atraviesan a la política comercial externa. La distribución de competencias en materia de política comercial externa entre poder Legislativo y poder Ejecutivo es la primera. A partir de la misma se identifican los márgenes de maniobra de un poder respecto del otro. En segundo término, tomamos la distribución de competencias en dicha materia al interior del poder Ejecutivo, distinguiendo tanto quién lidera la decisión entre los distintos ministerios, como con qué nivel de fragmentación o concentración lo hace. Esto permitió elaborar una clasificación de 9 categorías posibles en razón de la combinación de “liderazgo de agencia independiente”, “liderazgo de ministerio de comercio e industria” y “liderazgo de ministerio de comercio y relaciones exteriores” con competencias “concentradas”, “modular” y “disperso”. Los mecanismos de coordinación gubernamentales (interministeriales, y sub y supra nacionales) son la tercera dimensión analítica de la investigación, observándose allí mecanismos de tipo “jerárquicos”, “colaborativos” y de tipo “de redes”. Finalmente, se analizan los mecanismos de transparencia y participación respecto de los sectores productivos y de la sociedad civil, es decir; los flujos de información disponibles para el público y los modos de interacción entre los policy makers y actores no gubernamentales.

Los casos incluidos en el estudio son los de Canadá, Corea del Sur, Estados Unidos, India, Sudáfrica y la Unión Europea. Estos países tienen un desempeño destacado en materia de comercio internacional y, a su vez, presentan características diferentes sobre las variables a estudiar dentro del diseño institucional. También reflejan distintos niveles de desarrollo y tipos de representación geográfica.  Si bien cada caso posee realidades políticas, sociales y constitucionales que son específicas de su configuración, el trabajo de análisis comparativo ha permitido apreciar una serie de transformaciones y tendencias comunes en los diseños institucionales de la política comercial externa. El análisis de los seis casos estudiados muestra que, si en el siglo XXI el comercio internacional mutó, los diseños institucionales de la política comercial externa están realizando ajustes para adaptarse a ello.

Por ejemplo, observamos que si bien en términos generales, el Poder Legislativo tiende a tener un rol secundario sobre la política comercial, el desarrollo de las negociaciones de acuerdos de libre comercio del siglo XXI ha tendido a modificar el peso de los Legislativos. Dado el contenido cada vez más profundo de estos acuerdos, la intervención de éstos en una modalidad ex post ya no resulta apropiada, y en casos como Canadá, la UE, Corea, y EEUU se observa una modificación de los regímenes normativos para que el Parlamento sea consultado antes y durante el proceso de negociaciones comerciales internacionales. Se han sancionado así leyes que regulan el procedimiento de negociaciones y de ratificación, estableciendo obligaciones de transparencia y de consulta del Ejecutivo respecto del Legislativo –y de la sociedad civil.

Dentro de la distribución de competencias de la política comercial externa al interior del poder Ejecutivo observamos que los países que tienen un modelo de liderazgo asociado a Comercio e Industria tienden a presentar una mayor concentración de las competencias. De los 6 casos analizados, se aprecia a su vez que tanto la formulación de la política comercial como el desarrollo de las negociaciones comerciales internacionales suelen ser las dos competencias que conservan el ministerio o departamento que ejerza la autoridad principal. Dichas competencias serían la “esencia” de la autoridad en materia de política comercial externa, dentro de los distintos diseños institucionales- En el resto de las competencias la tendencia apunta hacia la especialización en el modo de abordaje de la política comercial externa; y la adopción de la transversalidad y multidisciplinariedad como criterio para la toma de decisión.

En efecto, las políticas relativas al comercio exterior atraviesan cada vez más ministerios y agencias, y difícilmente el Ministro de Comercio –o autoridad equivalente- puede dar respuesta al sistema internacional sin la coordinación con sus pares. Suelen verse involucrados en el proceso decisorio relativo a la política comercial externa las distintas versiones de agricultura, relaciones exteriores, hacienda, salud, ambiente, recursos minerales o energéticos, innovación y ciencia. En todos los casos analizados existen mecanismos formales para la coordinación de políticas en materia comercial. La mayoría de combinan una modalidad jerárquica, donde hay un actor o mecanismo que puede ejercer autoridad sobre la cuestión en disputa –Primer Ministro, Jefe de Comité Interministerial, etc.; y una modalidad colaborativa, donde los distintos ministerios intercambian, compiten y cooperan por las definiciones de las distintas cuestiones de la política comercial externa; en tanto que, en la mayoría de los casos, se apoyan en mecanismos de coordinación de red para la parte técnica, de menor jerarquía

En cuanto a la articulación con la sociedad civil y partes interesadas se sigue un patrón que mueve a la política comercial de un esquema de “club” de tipo estatal y técnico burocrático, a uno “adaptativo”, donde intervienen con creciente relevancia los sectores privados-, y finalmente a uno de “múltiples partes interesadas” donde hay canales formales para que tanto sector productivo como organizaciones de la sociedad civil tengan una instancia de interacción. En los casos analizados, se observa una tendencia hacia la adopción de mecanismos de participación formales de tipo de múltiples partes interesadas para las negociaciones comerciales internacionales y, en menor medida, para la formulación de los lineamientos de los grandes ejes de la PCE. También se identificaron mecanismos (comités, consejos asesores) para la gestión de la implementación de los compromisos internacionales, así como para la administración aduanera, y la promoción de comercio.

Por último, a aprecia un elemento transversal a estas transformaciones y que condiciona su desempeño: el acceso a información y análisis. La generación de capacidades en este sentido se presenta como una práctica recomendada para todos los actores –públicos y privados- intervinientes en el proceso de formulación de políticas. De ello depende, en parte, el éxito de los mecanismos de coordinación inter-agencias, de la vinculación entre poder Ejecutivo y Legislativo, y del involucramiento del sector privado y sociedad civil.

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