El Sur cercano: las oportunidades de profundizar la integración regional

Redacción: Jesica De Angelis



Introducción

Para los países de América Latina y el Caribe (ALC), el escenario internacional posterior al “superciclo de los productos básicos” es uno mucho más complejo y desafiante. Entre 2010 y 2015 la región experimentó un crecimiento de sus exportaciones por debajo del comercio mundial, perdiendo 1,5% de su cuota en el mercado global (algo más de 14 mil millones de dólares) con una incidencia negativa del factor competitividad. El mercado intrarregional fue el que explicó la mayor parte de la retracción en el crecimiento de las exportaciones en la poscrisis (Giordano, 2017). La integración sur-sur con países extra-ALC puede favorecer la mejora de la participación en el escenario global a partir de la exploración de vínculos comerciales no tradicionales, por ejemplo, con países africanos o asiáticos. Sin embargo, aún quedan desafíos muy importantes en las relaciones intrarregionales con los propios vecinos: : la conformación de Cadenas Regionales de Valor. En esta breve nota se abordarán las principales oportunidades y desafíos de la integración sur-sur, con énfasis en la intrarregional.

La integración con el “Sur”

Con el comienzo del siglo XXI, las relaciones Sur-Sur tomaron una renovada relevancia en la arena internacional. Para la región, el “Sur” ha venido aumentando su peso como destino de exportaciones: en el pico de 2011 daba cuenta de un 41% del total de las mismas, en especial por la participación de las ventas a China. Como correlato de esta relación comercial más estrecha, la región ha sumado a su tradicional red de acuerdos intrarregionales, una serie de instrumentos comerciales con Asia y también con África.

De los 80 acuerdos de integración comercial en vigor notificados ante la OMC por la región, casi dos tercios puede clasificarse como Sur-Sur, en su mayoría intrarregionales. La integración con el resto del “Sur” ha sido mucho menos explorada, más reciente y muy concentrada (Gráfico 1).

Gráfico 1. La red de acuerdos sur-sur de la región

Fuente: BID-INTAL adaptación de ilustración de Mezquita Moreira (2018) en base a INTrade

La celebración de acuerdos de libre comercio inter-regionales entre Asia y América Latina es relativamente reciente. Chile fue uno de los pioneros en firmar acuerdos con países en desarrollo de Asia: a la fecha tiene acuerdos con China, Hong Kong, la India, Malasia, Tailandia y Vietnam. También se destacan los acuerdos de Perú y Costa Rica con China, Mercosur con la India y de Guatemala, Panamá, El Salvador, Honduras y Nicaragua con China Taipei. De todas formas, las relaciones bilaterales con Asia distan de ser equilibradas, en especial se basan en un esquema complementario donde la región se inserta exportando productos primarios e importando productos manufacturados de mayor valor agregado. A su vez, el patrón de inversiones resulta unidireccional, siendo Asia, en especial China, el exportador de capitales hacia unas pocas economías de ALC, en especial, México y Brasil (Kwak, 2013).

Las relaciones económicas de la región con los países africanos son relativamente recientes, muy acotadas y concentradas en un puñado de países (especialmente Brasil, Argentina, Angola, Nigeria, Egipto, Marruecos y Sudáfrica) y en sectores primarios (ALC exportando alimentos y África combustibles). Sin embargo, tanto el comercio como las relaciones de inversión muestran tendencias positivas (Molinari, Strauss and De Angelis, 2014). Solo existen dos acuerdos de comercio inter-regionales: del Mercosur con la SACU[1] y Egipto (en vigor desde 2016 y 2017, respectivamente) y un acuerdo marco con Marruecos, también del Mercosur (en vigor desde 2010).

Por último, cabe destacar que los acuerdos con el sur extra-regional son más recientes y, en algunos casos, más acotados que los que la región ha celebrado con otros países. De acuerdo con un análisis de Wignaraja et al., (2012) si bien la liberalización comercial entre ALC y Asia tiene, en general, un enfoque “rápido o automático”, los acuerdos más “profundos” son los norte-sur, como los acuerdos Corea-Perú y Australia-Chile y el Tratado Transpacífico (hoy CPTPP). Por su parte, los acuerdos con países como India, China o Taiwán tienen una cobertura más limitada en cuanto a los “nuevos temas” (compras públicas, propiedad intelectual, facilitación comercial, etc.) o incluso la liberalización arancelaria (e.g. Acuerdo India-Mercosur/Chile). De acuerdo con Celli et al. (2011), en los acuerdos de Mercosur con India o con la SACU la liberalización comercial es un objetivo de largo plazo, comprendiendo en el primer caso en torno a los 500 productos y en el segundo menos de mil. El acuerdo con Egipto en cambio tiene una mayor cobertura, en torno al 90% (CERA, 2017).

A diferencia de las iniciativas con países fuera de ALC, la integración intrarregional tiene más de medio siglo de maduración. Sin embargo, aún cuenta con grandes desafíos. Con cada oleada de integración, los acuerdos de América Latina y Caribe, en lugar de profundizarse o ampliarse más bien tendieron a reemplazarse o “renovarse” cambiando drásticamente el “bien regional” que buscaban construir (un mercado común, un área de libre comercio, un esquema de cooperación energética, etc.). Estas idas y vueltas de la integración regional y la existencia de estrategias de integración divergentes entre países se plasmaron en un Spaguethi Bowl de acuerdos, donde los países forman parte de iniciativas que, muchas veces, comparten solo parcialmente sus objetivos u orientación (Botto, 2015).

El Sur cercano: Cadenas Regionales de Valor (CRV)

Desde los años setenta el mundo asiste a una importante transformación de las relaciones económicas marcada por la fragmentación y deslocalización de la producción conformando las Cadenas Globales de Valor (CGV). Este proceso ha generado un fuerte crecimiento del comercio de bienes intermedios, de flujos intraindustriales e intrafirma, intercambio de servicios (marketing, I+D, atención al cliente, etc.), conocimiento e inversiones. Este proceso ha distado de ser homogéneo en términos geográficos, concentrándose buena parte del comercio en torno a las tres grandes fábricas: América del Norte, Asia y Europa.

Más allá de la participación de México y Centroamérica en la fábrica de América del Norte, la región como un todo ha tenido una menor participación en dicho proceso (Blyde, 2014; Durán Lima y Zaclicever, 2013). No obstante, las exportaciones a la región se caracterizan por incluir productos de mayor valor agregado, por lo tanto, tendrían mayores potencialidades para la formación de Cadenas Regionales de Valor (CRV) generando un proceso de crecimiento de las ventajas competitivas conjuntas. Sin embargo, a pesar de los intentos a través de diversos instrumentos regionales, los lazos comerciales internos de América Latina y Caribe son mucho menos estrechos que los de otras regiones fuertemente integradas en redes productivas como Asia, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA, por sus siglas en inglés) o la Unión Europea (UE) (Gráfico 2).

Gráfico 2. Porcentaje de exportaciones intrarregionales (año 2016)

Fuente: BID-INTAL en base a BACI

Nota: Asia corresponde a ASEAN, China, Corea, Japón e India

Se observa que, por un lado, la formación de CRV podría fortalecer el proceso de integración regional; y por otro, los instrumentos de integración estimulan o facilitan las CRV. Se ha señalado que la integración productiva (IP) y el desarrollo de ventajas competitivas dinámicas resultante podría fortalecer las CRV generando una mejor distribución de beneficios de la integración regional, lo que en definitiva dará sustentabilidad al proceso y permitirá su avance, profundización y ampliación (Porta, 2008; Botto, 2015). Sin embargo, el éxito de dicha estrategia requiere, que los incentivos de escala estén efectivamente disponibles, es decir, que las condiciones de acceso al mercado regional no se modifiquen; y a su vez, que se aliente la conformación de redes productivas regionales o de cooperación interempresarial (Porta, 2008).

De acuerdo con un reciente informe del BID, Conectando los puntos (Mesquita Moreira, 2018) la gran fragmentación que ha adoptado la integración de la región limita sus beneficios potenciales. Este estudio propone ir hacia un gran acuerdo que comprenda toda la región lo cual formaría un mercado de más de 5 billones de dólares (alrededor de un 7% del PIB mundial), un tamaño suficiente como para dar escala a diversas producciones, incrementar la productividad y conformar CRV (ver ilustración 1). El camino hacia una integración menos fragmentada en la región podría alcanzarse con la realización de un acuerdo regional en “un movimiento” o a partir de sucesivos pasos de coordinación (enfoque “paso a paso”), por ejemplo, primeramente facilitando la acumulación extendida de origen entre los acuerdos existentes en la región.

Ilustración 1. Conectando los puntos

Extraído de Mezquita Moreira (2018)

La opción por la inclusión de provisiones de acumulación diagonal o extendida de origen en los acuerdos existentes de la región implica que, por ejemplo, si Colombia tiene un acuerdo con Costa Rica y otro con El Salvador y Guatemala y existen provisiones para acumular origen en dichos acuerdos, los insumos textiles que Guatemala importa de Costa Rica para producir las prendas que exporta a Colombia se consideran originarios de Guatemala, favoreciendo que los exportadores accedan a las preferencias del acuerdo de Guatemala-Colombia-El Salvador. Una ventaja de adoptar la acumulación de origen extendida es que los países no tendrían que entrar en el complejo proceso de creación de una única regla de origen. Existen algunos ejemplos en la región de la acumulación extendida de origen, como el del Mercosur y la Comunidad Andina.

Sin embargo, un problema a la vista es la compleja gestión del cumplimiento de las 47 reglas de origen diferentes correspondientes a los 33 acuerdos intra-regionales existentes – muchas de las reglas de origen son bilaterales -, tanto para los exportadores como para los agentes de aduana. La otra opción es la negociación de una única regla de origen como la que conformaron los países de la UE-15, AELC, ACELC[2] y los países bálticos con la Convención Pan-Euro-Mediterránea. Tal como apunta la investigación del BID, esta no es una tarea sencilla, y requiere no solo decidir el mejor mecanismo para realizarlo (una nueva regla o una regla extra superpuesta), sino también la decisión política de hacerlo y el acompañamiento de los países de mayor tamaño de la región: México, Brasil y Argentina, 70% del PIB de ALC. El reciente acercamiento entre Alianza del Pacífico y Mercosur (81% del PIB de ALC) podría ser un paso en dicha dirección. En efecto, la Hoja de Ruta trazada reconoce, entre otros temas comerciales, la importancia de las CRV y ha avanzado en el intercambio de experiencias sobre acumulación extendida de origen.

De todas maneras, el documento señala que estos pasos intermedios no resuelven la fragmentación del mercado de bienes finales que sí resolvería un único acuerdo que comprenda a toda la región, por ello es una opción más compleja, pero superadora. El reporte del BID estima que dicho acuerdo generaría una ganancia de comercio en promedio de 9% de comercio intrarregional de bienes intermedios usados en las exportaciones de la región y una de 3,5% en el caso del comercio intrarregional total.

Oportunidades y desafíos

En suma, la “nueva normalidad” del comercio internacional se caracteriza por un intercambio mundial mucho más lento, junto con una reciente oleada proteccionista en la economía mundial. En este contexto, resulta necesario tener una estrategia de diversificación de mercados que considere el rol clave del resto del “Sur”.

Si bien existen amplias oportunidades en la exploración de algunas relaciones incipientes pero dinámicas en el ámbito extra-ALC, en la propia región quedan espacios de integración por aprovechar. La posibilidad de fortalecer las Cadenas Regionales de Valor es una gran oportunidad que puede asentarse sobre la amplia red de acuerdos existentes. Al respecto, la agenda de cooperación entre los dos bloques de mayor escala, Mercosur y Alianza del Pacífico ha sido muy dinámica en los últimos años incorporando entre los temas más relevantes, la necesidad fortalecer las Cadenas Regionales de Valor. En efecto, algunas de las propuestas durante el Dialogo de Alto Nivel de 2017 han resaltado la importancia de la vinculación de los acuerdos existentes, la convergencia regulatoria y armonización de normas técnicas, logística regional y la articulación empresaria y tecnológica. La cooperación entre los bloques se encuentra en movimiento en la actualidad: durante el mes de julio del 2018, en el marco de la XIII Cumbre de la Alianza del Pacífico tendrá lugar también la reunión de jefes de Estado de AP-Mercosur.

Por último, los desafíos son varios: garantizar el acceso al mercado regional (incentivo de escala), lograr un mercado menos fragmentado, completar la grilla de vínculos faltantes en la arquitectura de la integración regional y alentar la cooperación interempresarial. Los que se suman a los desafíos tradicionales para la integración de la región como la disponibilidad de infraestructura y logística que facilite los intercambios regionales y reduzca los costos, mejorar las capacidades y recursos tecnológicos y la resolución de asimetrías estructurales y de política.

 

Bibliografía

Blyde, J. S., (2014). Fábricas sincronizadas: América Latina y el Caribe en la era de las cadenas globales de valor. Cham, Suiza y Washington, DC, EE. UU.: Springer y Banco Interamericano de Desarrollo.

Botto (2015). La integración regional en América Latina: Quo Vadis? El Mercosur desde una perspectiva sectorial y comparada. Eudeba. Buenos Aires

Celli, U., Salles, M., Tussie, D., & Peixoto, J. (2011). Mercosur in the South-South Agreements: In the middle of two models of Regionalism. Univ. de São Paulo, Faculdade de Direito, Commissão de Pós-Graduação.

Giordano, P. (2017). Más allá de la recuperación. La competencia por los mercados en la era digital. Monitor de Integración y Comercio. Sector de Integración y Comercio. Banco Interamericano de Desarrollo.

Kwak, J. S. (2013). “La creciente importancia de la Cooperación Sur-Sur en las relaciones económicas entre Asia y ALC”. Revista Integración y Comercio (Integration and Trade Journal), 36(17), pp, 43-58.

Mesquita Moreira, M. (2018). Conectando los puntos: Una hoja de ruta para una mejor integración de América Latina y el Caribe. Sector de Integración y Comercio. Banco Interamericano de Desarrollo.

Molinari, Strauss y De Angelis (2014). South-South cooperation between Latin America and Africa. Analysis with trade and FDI indicators, FLACSO-ISA Joint International Conference, Universidad de Buenos Aires, 23-25 de julio de 2014.

Porta, F. (2008) “Integración Productiva en el MERCOSUR: Condiciones, problemas y perspectivas”. BID, Serie International Policy Notes 04, Washington, 3º Cuatrimestre.

Wignaraja, Ganeshan and Ramizo, Dorothea and Burmeister, Luca, Asia-Latin America Free Trade Agreements: An Instrument for Inter-Regional Liberalization and Integration? (September 25, 2012). ADBI Working Paper No. 382. Disponible en SSRN: https://ssrn.com/abstract=2151818 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2151818

[1] La SACU, por su acrónimo en inglés, es la Unión Aduanera de África Austral compuesto por Botsuana, Lesoto, Namibia, Sudáfrica y Suazilandia.

[2] AELC (o EFTA, por su acrónico en inglés) es la Asociación Europea de Libre Cambio, compuesta por Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza. ACELC (o CEFTA, por su acrónimo en inglés) es el Acuerdo Centroeuropeo de Libre Comercio compuesto por países de Europa Central y Sudoriental.