TLC con Canadá: oportunidad para enriquecer la estrategia de integración del Mercosur

Redacción: Belisario de Azevedo



Durmiendo con un elefante

“Tenemos que tener más en cuenta los lazos que nos unen con otras naciones en este hemisferio, en el Caribe, América Latina, y sus necesidades económicas. Tenemos que explorar las relaciones con América Latina, donde vivirán más de 400 millones de personas antes de fin de siglo y donde tenemos intereses sustanciales”. Pierre Trudeau, dos veces Primer Ministro de Canadá y padre del actual Primer Ministro Justin Trudeau, dijo estas palabras al inicio de su primer mandato en 1968.

El interés de Trudeau por la región formaba parte de una estrategia de política exterior más amplia, que apuntaba a reducir la casi absoluta dependencia de la economía canadiense de EE. UU., cultivando nuevas relaciones.

Quizás hoy más que nunca, Canadá busca diversificar exportaciones, relaciones y aliados. Es que, pese a los esfuerzos de Pierre Trudeau y otros gobiernos posteriores, la dependencia comercial de Canadá con EE. UU. -país con el que comparte casi 9 mil km de frontera- no hizo más que aumentar entre las décadas de 1960 y 2000 (Gráfico 1).

Gráfico 1: Destino de la exportación de bienes de Canadá

Fuente: INTAL-BID con base en UNCTAD

Canadá llegó a exportar casi 90% de sus productos a EE. UU. entre 2000 y 2002. Este porcentaje comenzó a descender a medida que aumentó el precio y cantidad de las exportaciones de materias primas y alimentos al resto del mundo a partir de 2003, pero parece haberse estancado en niveles cercanos a 75% entre 2009 y 2017. Así, en base a datos de WITS, Canadá es la tercera economía del mundo con mayor concentración por mercado de sus exportaciones, detrás de Mongolia y México. La exportación canadiense de servicios -55% a EE. UU. en 2016- y el origen de la Inversión Extranjera Directa en el país -52% proveniente de EE. UU. en 2017- reflejan un grado similar de concentración en un solo socio económico (datos de Statistics Canada). El resultado es que el devenir económico de Canadá está en gran medida atado al de EE. UU., para bien y para mal (Gráfico 2).

Gráfico 2: Crecimiento económico (en % del PBI)

Correlación 1980-2017 = 0,84

Fuente: INTAL-BID con base en FMI

 

La relación entre Canadá y la región

Durante mucho tiempo, la relación entre América Latina y Canadá fue limitada. El interés de los funcionarios canadienses era eventual y superficial. Algo similar ocurría entre los funcionarios latinoamericanos que sólo visitaban Canadá ocasionalmente y de paso por EE. UU. (Ogelsby, 1979). Además, los funcionarios canadienses han sido tradicionalmente cuidadosos de no inmiscuirse en la política exterior de EE. UU. en América Latina, al punto de integrar la OEA como miembro pleno recién en 1990, en parte, para evitar definirse sobre temas regionales sensibles para su aliado estratégico (Dmitrienko, 2006). Esto reducía las oportunidades de cooperación y acercamiento político.

Solo a partir de los años 1990, los vínculos entre Canadá y la región empezaron a desarrollarse con fuerza, impulsados por la firma de numerosos acuerdos bilaterales de comercio (Bennett, 2011). Empezando por el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) en 1994 -que formalizó las relaciones comerciales entre Canadá y México-, los acuerdos con Chile en 1997 y Costa Rica en 2002 y las negociaciones en el marco del ALCA a partir de 2003, si bien posteriormente no prosperaron. Luego, siguieron los acuerdos con Perú (2009), Colombia (2011), Panamá (2013) y Honduras (2014), y avanzaron las negociaciones con CARICOM. Un acuerdo con Mercosur, en cambio, siempre resultó esquivo.

Hoy, la novedad es que la necesidad histórica de Canadá de profundizar vínculos con otras economías coincide, por primera vez en muchos años, con los objetivos de un Mercosur en busca de renovación.

Mercosur-Canadá: el desafío de construir vínculos

Aunque las relaciones formales entre Mercosur y Canadá comenzaron en 1998, con la firma de un Entendimiento de Cooperación en Comercio e Inversiones, recién 20 años después, en marzo de 2018, se inició formalmente la negociación para un acuerdo de libre comercio (INAI, 2018). En el medio, el periodo de fuerte volatilidad económica y política en el Mercosur entre 1998 y 2003, y la divergencia de objetivos de política externa entre Mercosur y Canadá después, hizo imposible profundizar los vínculos. En particular, el diálogo exploratorio iniciado en 2005 para un acuerdo de libre comercio quedó trunco pocos meses después ante el contundente fracaso del ALCA. Pero el cambio de estrategia de relacionamiento externo del Mercosur a partir de 2016 abre una ventana de oportunidad para profundizar una relación, hasta hoy, sumamente limitada.

En comparación con la estrecha relación comercial que une a Canadá con México, y, aunque en menor medida, con el resto de la Alianza del Pacífico y América Central y el Caribe, el comercio entre Canadá y el Mercosur ha sido históricamente reducido, oscilando entre USD 1500 y 2000 millones entre 1989 y 2002 (datos de UNCTAD). Producto más que nada del aumento del precio de las materias primas, el valor del comercio bilateral de bienes entre Canadá y Mercosur alcanzó un valor histórico, cercano a USD 10 mil millones, en 2011. Dicho valor se desinfló sensiblemente al finalizar el boom de los precios de los commodities, alcanzando USD 6 mil millones en 2016.

USD 6 mil millones representan solo 0,8% del comercio canadiense en 2016; muy poco frente al peso del Mercosur en la economía global, de 3,2% en el PIB global y de 1,6% en el comercio global de bienes. El mismo fenómeno se da en sentido contrario. Para el Mercosur, el comercio con Canadá de USD 6 mil millones representa solo 1,3% del comercio de bienes del bloque en 2016, cuando por su peso en el PIB y comercio globales (2% y 2,7%, respectivamente), Canadá podría tener un rol significativamente mayor. La distancia geográfica y los costos de comercio bilaterales que separan a Mercosur de Canadá son factores limitantes, pero no más que con otras regiones -de hecho, la distancia y los costos de comerciar entre Canadá y Mercosur son menores al promedio para ambos (datos de ESCAP-World Bank Trade Cost Database)-.

En el comercio bilateral de servicios, la relación también es limitada. El intercambio de servicios de Canadá con el dúo Argentina-Brasil (no existen datos del comercio de servicios entre Canadá y Paraguay y entre Canadá y Uruguay) fue de USD 1.345 millones en 2016. Esto equivale a 0,6% y 1% del total del flujo internacional de servicios de Canadá y Argentina-Brasil, respectivamente (datos de Statistics Canada).

Un área donde la relación bilateral es un poco más estrecha es en la Inversión Extranjera Directa (IED), especialmente la inversión canadiense en las economías del Mercosur. En efecto, la IED de empresas canadienses en Argentina alcanza 2,8% del stock total de IED en el país, con presencia importante en el sector minero (Barrick, Pan American Silver, Goldcorp, entre otros) y en el sector financiero -8% de la IED en empresas financieras en Argentina es de origen canadiense (datos del BCRA)-. El stock de IED canadiense en Brasil, cercano a USD 13 mil millones en 2016, también representa cerca de 3% de la IED total en el país. Allí, Canadá cuenta con una fuerte presencia en industrias extractivas, construcción y actividades financieras e inmobiliarias (datos del BCB).

Sorprendentemente, la IED del Mercosur en Canadá también es relativamente importante para el país del norte, cercana a USD 19 mil millones en 2016, o 2,3% de la IED total en el país. Sin embargo, la casi totalidad de esta cifra refleja una solo inversión, relacionada con la compra de Inco Limited, una minera canadiense, por el gigante minero brasileño Vale en 2006 (datos de Statistics Canada).

Las diferencias culturales y de idioma, el peso de EE. UU. en el continente y las diferentes dinámicas de integración son fenómenos que claramente incidieron en el escaso vínculo entre Canadá y el Mercosur. El inicio de las negociaciones por un TLC es una clara señal de que hoy existe voluntad política para dar vuelta la página e iniciar un periodo mutuamente beneficioso de estrechamiento de las relaciones. Pero más allá de las voluntades, hay ciertos factores estructurales que dificultan construir vínculos económicos estrechos entre Mercosur y Canadá, al menos en el intercambio de bienes.

La competencia en alimentos: un cuello de botella estructural

Tanto el Mercosur como Canadá son exportadores netos de alimentos. En este sentido, más allá de que existen oportunidades de complementariedad debido a las diferencias climáticas, existe en alimentos más competencia que complementariedad potencial. Por ejemplo, en cereales, carne, vegetales, oleaginosas y aceites, tanto Canadá como el Mercosur figuran entre los principales exportadores netos mundiales. Esta competencia en alimentos limita estructuralmente la relación comercial bilateral.

A este obstáculo estructural se suma el hecho de que Canadá todavía mantiene barreras a la importación muy altas en algunos alimentos. Estos obstáculos adoptan la forma de contingentes arancelarios, que consisten en aplicar aranceles muy elevados a las importaciones por encima de un cierto umbral, limitando así de hecho la cantidad de importaciones. En efecto, pese a su relativa apertura comercial –con un arancel promedio a las importaciones de tan solo 3,3% (Gráfico 3A)–, Canadá mantiene elevados picos arancelarios en carnes (HS-02), lácteos y otros productos de origen animal (HS-04) y otras preparaciones comestibles (HS-21), con aranceles que llegan hasta 300% (Gráfico 3B).

Gráfico 3: Arancel promedio por país (%)

A. Todos los bienes

Fuente: INTAL-BID con base en Market Acces Map

B. HS I-Animales vivos y productos animales

Fuente: INTAL-BID con base en Market Acces Map

En este contexto, resulta difícil que el Mercosur logre importantes ganancias de acceso para sus exportaciones.

En efecto, un análisis simple, comparando la participación de mercado del Mercosur en Canadá con la que tiene el bloque en el resto del mundo, permite estimar un potencial de exportación del Mercosur a Canadá cercano a los USD 4,300 millones (Cuadro 1). Se destacan el sector automotriz, derivados de la soja, petróleo, maíz, carnes, jugos, café, preparaciones alimenticias y algunos productos químicos.

Sin embargo, al agregar la variable arancelaria, este potencial puramente teórico se reduce sensiblemente. En primer lugar, en muchos de los productos con potencial identificados, el arancel que enfrenta el Mercosur en Canadá ya es 0%. De hecho, descontando los productos en los que el arancel es 0%, el potencial se reduce a USD 2,400 millones.

A su vez, en los productos con arancel diferente a 0%, la ganancia de acceso a la que podría aspirar la región es generalmente pequeña. El potencial de reducción arancelaria (calculado como la diferencia entre el arancel que enfrenta el Mercosur y el que enfrenta EE. UU.) es menor a 5pp en casi 90% de los productos exportados por el Mercosur a Canadá.

Finalmente, existen productos donde el Mercosur puede ser competitivo y el arancel en Canadá es muy alto (HS-0207 y HS-1602, por ejemplo), pero para los cuales las posibilidades de negociar una apertura significativa son bajas, debido a la reticencia histórica de Canadá de otorgar preferencias sustanciales en estas líneas arancelarias (reticencia ilustrada por el hecho de que ni siquiera un socio estratégico como EE. UU. logró ventajas en dichos productos).

Vale la pena aclarar que la metodología utilizada podría incluso estar sobreestimando el potencial en algunos sectores. Por ejemplo, el sector automotriz resulta competitivo para el Mercosur, en gran medida, porque incluye el comercio entre Argentina-Brasil al amparo del Flex y de un arancel externo alto. Además, el análisis excluye barreras no arancelarias y otros factores que podrían limitar el ingreso de productos, como reglas de origen muy restrictivas.

Cuadro 1: Potencial de exportación del Mercosur a Canadá

Fuente: INTAL-BID con base en Market Acces Map Nota: El potencial surge de acercar la participación de Mercosur en las importaciones canadienses en 2016-2017 a la participación de Mercosur en las importaciones globales de los diversos productos en 2016-2017, aplicando la siguiente fórmula para cada producto HS a 4 dígitos: Potencial = ((Xm/Mg)*Mc) – Xmc), donde Xm es la exportación total del Mercosur, Mg es la importación global, Mc es la importación de Canadá y Xmc es la exportación de Mercosur a Canadá.

CNI (2016) realiza un análisis similar para el caso de Brasil: “En el área de acceso a mercado de bienes, Brasil tiene pocos productos con potencial de ganancias de mercado en Canadá y que pagan tarifas superiores a cero (alrededor de 84 productos)”.

En este sentido, aunque evaluar los beneficios de un acuerdo en términos de acceso de bienes ameritaría un análisis más exhaustivo que el realizado en estas pocas páginas, difícilmente alteraría el resultado general: el potencial en bienes es bastante limitado para el Mercosur. Cuanto más, un acuerdo permitiría al bloque no perder mercado frente a las preferencias otorgadas recientemente por Canadá a competidores clave (Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico -CPTPP- y UE), y frente a potenciales nuevos competidores (Canadá negocia actualmente acuerdos de libre comercio con CARICOM, China, India, Filipinas y Tailandia, entre otros).

Sin embargo, resulta anacrónico analizar un potencial acuerdo Mercosur-Canadá solo bajo la lupa del acceso a mercado de bienes.

Mercosur-Canadá: Más allá del acceso de bienes

En los acuerdos comerciales de nueva generación, se trata un nuevo y amplio conjunto de cuestiones regulatorias que difieren en sustancia de la eliminación de los obstáculos arancelarios y cuantitativos al comercio (Chaffour y Maur, 2010). Para ejemplificar la creciente complejidad de los acuerdos: mientras que el acuerdo de libre comercio de EE. UU. e Israel de 1985 tiene menos de 8 mil palabras y tan solo 22 artículos, el tratado de EE. UU. y Singapur de 2004, cuenta con 70 mil palabras y 20 capítulos (UNCTAD, 2018).

Los acuerdos que involucran a Canadá dan cuenta de esta misma evolución, de acuerdos simples, focalizados en acceso a mercados de bienes, obstáculos arancelarios y no arancelarios, como en el caso del acuerdo entre Canadá e Israel de 1997, a acuerdos donde se suman temas diversos, como servicios, inversión, propiedad intelectual, regulaciones financieras, de telecomunicación, temas de medio ambiente, legislación laboral, comercio electrónico, anti-corrupción, entre otros.

Figura 1: Principales temas incluidos en acuerdos de libre comercio de Canadá

Fuente: INTAL-BID con base en Global Affairs – Canada

La negociación entre Canadá y Mercosur no va a ser una excepción. Incluye, en principio, bienes, servicios, inversiones, compras públicas, cuestiones ambientales, legislación laboral, responsabilidad corporativa, PYMES, comercio y género, entre otros.

Esta mayor complejidad es antes que nada un desafío. Los negociadores del Mercosur no están tan acostumbrados como los canadienses a este tipo de acuerdos amplios. Algunos avances tecnológicos como la Inteligencia Artificial (IA) pueden ayudar en los aspectos técnicos de negociaciones cada vez más complejas. De hecho, una iniciativa de UNCTAD, en colaboración con la rama brasilera del International Chamber of Commerce (ICC Brasil) e IBM Brasil, testeará una herramienta de IA justamente en las negociaciones entre Mercosur y Canadá (UNCTAD, 2018). Pero más allá de las dificultades técnicas, estos acuerdos requieren una visión estratégica, sobre todo al encarar múltiples frentes complejos de negociación al mismo tiempo como lo está haciendo el Mercosur (Canadá, UE, EFTA, Corea del Sur, México, entre otros). Mercosur deberá sentar posición sobre una gran variedad de temáticas que aún no ha definido claramente ni siquiera puertas adentro. ¿Cuál es su posición en medio ambiente, inversiones, propiedad intelectual, legislación laboral, comercio electrónico? Hay aún mucho por consensuar.

Esto no significa que el Mercosur no debe aceptar el desafío. Es de hecho una oportunidad para profundizar y escalar las discusiones comerciales en el bloque más allá de los temas recurrentes del acceso de los bienes agrícolas y la protección de la industria manufacturera, especialmente en una era en la que la competitividad se define cada vez más en base al rendimiento en términos de preparación tecnológica, sofisticación empresarial e innovación (WEF, 2016).

Temas como la internacionalización de las empresas regionales, donde el Mercosur no solo debe enfocarse en mejorar las condiciones de inversión en la economía doméstica, sino también mejorarlas para sus empresas en el exterior. Por ejemplo, CNI (2016) identifica una barrera a la inversión en Canadá, debido al monitoreo al que son sometidas las empresas de Brasil, en los términos de la Investment Canada Act, incluso ante montos de inversión relativamente pequeños. Canadá realizó concesiones en este aspecto a la Unión Europea que el Mercosur puede negociar.

Otra oportunidad es la participación en el mercado de compras públicas canadiense -un mercado amplio que CNI (2016) valúa en USD 246 mil millones- que permitiría multiplicar los negocios de las empresas constructoras y de insumos del bloque.

Finalmente, negociaciones comerciales complejas son una oportunidad para que el Mercosur comience a pensar estratégicamente en las relaciones entre política comercial e innovación.

Al trascender los aspectos comerciales, las negociaciones bilaterales con capítulos de cooperación y objetivos de convergencia económica también dan lugar a oportunidades de colaboración tecnológica. Chelala y Martínez-Zarzoso (2017) encuentran que los países que han firmado acuerdos comerciales con disposición de transferencia de tecnología logran un incremento de sus exportaciones con contenido tecnológico, especialmente en el segmento de alta tecnología, con un efecto que alcanza el 29%. Además, la brecha tecnológica entre países que firman acuerdos de este tipo tendería a cerrarse, entre 15% y 28%.

A su vez, con el proceso de innovación cada vez más organizado en redes globales y cadenas de valor a través de las fronteras, los países deben contar con estrategias de negociación que tomen en cuenta el entrecruzamiento entre comercio, inversión, políticas industriales e innovación.

Canadá cuenta con una estrategia en este sentido: el Sector de Política Estratégica a cargo del liderazgo en temas de Innovación, Ciencia y Desarrollo Económico supervisa y evalúa la evolución de la política de comercio e inversión en el país y en el extranjero; analiza la relación entre la ciencia, la industria y el comercio; y participa en las delegaciones canadienses en negociaciones comerciales proporcionando aportes específicos sobre cuestiones relacionadas con sectores de innovación y ciencia. Una suerte de tecno-diplomacia que asegura la sinergia entre comercio, inversión, ciencia e innovación.

La tecno-diplomacia puede tomar varias formas en el caso del Mercosur. Resulta clave a la hora de negociar estándares técnicos, sanitarios y fitosanitarios, así como derechos de propiedad intelectual, que pueden tener gran impacto sobre las oportunidades de innovación en las economías del bloque. También resulta necesaria en negociaciones que involucran temas ambientales, biotecnología, bienes ecológicos, comercio electrónico, por ejemplo (Trobbiani, 2017).

A fin de cuentas, estos aspectos, mucho más que la lucha encarnizada por reducir algunos aranceles y mantener otros, serán los relevantes a la hora de hacer un balance del acuerdo Mercosur-Canadá en el futuro.

 

Bibliografía

Bennett (2011). “Canada’s Bilateral Free Trade Agreement Strategy in Latin America: A Strategic Analysis”. Universidad de Ottawa. Disponible en: https://ruor.uottawa.ca/bitstream/10393/24312/1/BENNETT%2C%20Kirk%20Anthony%2020119.pdf

Chaffour y Maur (2010). “Beyond Market Access The New Normal of Preferential Trade Agreements”. Policy Research Working Paper 5454, Banco Mundial, Octubre 2010. Disponible en: https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/3937/WPS5454.pdf?sequence=1

Chelala y Martínez-Zarzoso (2017). ¿Sesgo anti innovación? El impacto tecnológico de los acuerdos comerciales”. En Robotlución, Revista de Integración y Comercio, BID. Disponible en: https://publications.iadb.org/handle/11319/8487

CNI (2016). “Negociações comerciais com o Canadá: avaliação dos interesses ofensivos do Brasil”. Confederación Nacional de Industria. Disponible en: https://bucket-gw-cni-static-cms-si.s3.amazonaws.com/media/filer_public/34/17/34173384-f170-4959-b32f-cd855a6b8ffe/5_negociacoes_comerciais_com_o_canada_avaliacao_dos_interesses_ofensivos_do_brasil_2016.pdf

Dmitrienko (2006). “Reluctant partner: Canada’s relationship with the Pan American Health Organization (PAHO)”. Hist. cienc. saude-Manguinhos, vol.13 no.3, Rio de Janeiro, July/Sept. 2006. Disponible en: http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0104-59702006000300009&script=sci_arttext&tlng=en

INAI (2018). “Análisis preliminar de impacto de un acuerdo de libre comercio entre Mercosur y Canadá para el sector agroindustrial”. Fundación INAI, 2018. Disponible en: http://www.inai.org.ar/archivos/notas/Analisis%20Preliminar%20MS-Canada%20-%20INAI%20-%2014mar18.pdf

Ogelsby (1979). “A Trudeau Decade: Canadian-Latin American Relations 1968-1978”. Journal of Interamerican Studies and World Affairs, Vol. 21, No. 2 (May, 1979), pp. 187-208. Disponible en: https://www.jstor.org/stable/165525?seq=5#page_scan_tab_contents

Trobbiani (2017). “Strengthening the Relationship between Science and Trade Policy in the European Union”. Science & Diplomacy, 18 Diciembre de 2017. Disponible en: http://www.sciencediplomacy.org/article/2017/eu-trade-policy

UNCTAD (2018). “Trade negotiations: next frontier for artificial intelligence”. UNCTAD, 18 de Junio de 2018. Disponible en: http://unctad.org/en/pages/newsdetails.aspx?OriginalVersionID=1782

WEF (2016). “The Global Competitiveness Report 2016–2017”. WEF, 2016. Disponible en: http://www3.weforum.org/docs/GCR2016-2017/05FullReport/TheGlobalCompetitivenessReport2016-2017_FINAL.pdf