La reciente conclusión de las negociaciones del Acuerdo de Asociación Transpacífica (TPP) plantea grandes desafíos para el MERCOSUR: un posible impacto negativo sobre las exportaciones, la pérdida de relevancia como destino de inversiones internacionales y la influencia de las normas del TPP sobre el sistema multilateral de comercio.
En un contexto de estancamiento de las negociaciones multilaterales, durante la última década muchos países firmaron nuevos acuerdos comerciales regionales (ACR) y profundizaron los existentes. Más recientemente, se destaca la negociación de “mega acuerdos” entre las principales economías del mundo, sobresaliendo la finalización de las tratativas del Acuerdo de Asociación Transpacífica (TPP, por sus siglas en inglés) el 5 de octubre en Atlanta, Estados Unidos.
Si bien el TPP no entrará en vigor hasta dentro de dos años,[1] se prevé un impacto significativo no solamente sobre sus miembros[2] sino también sobre el resto del mundo, debido a su relevancia en la economía global: el acuerdo es el mayor ACR concluido hasta el momento considerando su participación en el PIB, el comercio y la inversión globales, (Gráfico 1).
Gráfico 1. Relevancia del TPP en el escenario mundial
Indicadores seleccionados. Participación en el total, 2014.
Fuente: Elaboración propia con datos de FMI, OMC y UNCTAD.
Por otro lado, el MERCOSUR no es ajeno a los cambios del escenario mundial en el que se destacan los ACR en general y el mega regionalismo en particular. En particular, el TPP planteará grandes desafíos para el bloque sudamericano, tales como el posible impacto negativo sobre las exportaciones, la pérdida de relevancia del MERCOSUR como destino de inversiones y la influencia de las normas del TPP sobre el sistema multilateral de comercio.
Mayores dificultades para exportar
El TPP probablemente impactará negativamente sobre las exportaciones del MERCOSUR. El nuevo acuerdo absorbe 27,8% de las ventas externas del MERCOSUR en las cuales son muy relevantes las exportaciones de Venezuela (más de la mitad del total, concentradas en hidrocarburos), así como, en menor medida, las ventas de Brasil y Argentina. Estados Unidos es el principal destino de los envíos del MERCOSUR al TPP, seguido por Chile y Japón. El MERCOSUR exporta al TPP principalmente recursos naturales, y algunas manufacturas en el caso de Brasil y Argentina a Estados Unidos y a los países latinoamericanos partícipes del TPP.
Gráfico 2. Exportaciones del MERCOSUR* a los países del TPP
2014
Nota: * Los datos de Venezuela corresponden a las importaciones reportadas por los socios.
Fuente: Elaboración propia con datos de DATAINTAL y Comtrade.
Por un lado, el establecimiento de nuevas reglas –ya sea por armonización de las normas existentes o por la elevación de estándares- probablemente genere nuevas barreras no arancelarias en los mercados de los países miembros del TPP, incrementando los costos para los exportadores y dejando fuera del mercado a aquellos que no puedan cumplirlos.
Por otro lado, el acuerdo podría generar desvío de comercio: las exportaciones del MERCOSUR de algunos productos a ciertos países del TPP podrían ser desplazadas por las de otros miembros de dicho acuerdo que ingresarán en condiciones preferenciales. Las mayores amenazas estarían en el sector agropecuario, donde los productores competitivos de Australia, Nueva Zelanda, Canadá y Estados Unidos mejorarán significativamente sus condiciones de acceso a mercados altamente protegidos –como Japón o Malasia y en algunos sectores también Estados Unidos-, en tanto que las ventas del MERCOSUR –especialmente las de alimentos procesados- continuarán enfrentando barreras muy elevadas.
Si bien el posible impacto para el MERCOSUR requiere un análisis exhaustivo de las barreras y condiciones de competencia de cada producto –lo cual excede el alcance de este artículo-, puede citarse como ejemplo que, según el gobierno de Nueva Zelanda, las principales ganancias del TPP para ese país derivarían de mayores envíos de carnes, lácteos, frutas y vegetales, vinos, silvicultura y otros agroalimentos (MFAT, 2015), sectores en los cuales los países del MERCOSUR tienen ventajas comparativas. En efecto, varios de estos productos han sido identificados por la Fundación INAI (2014) como los más vulnerables al desvío de comercio en el TPP, junto con el maíz, manteca de maní y alimentos para animales, entre otros. Asimismo, este estudio pronostica una caída de los envíos de agroalimentos del MERCOSUR a algunos destinos relevantes como Estados Unidos y Chile como consecuencia del TPP.
En cuanto a las manufacturas, la amenaza adicional para el MERCOSUR no parece muy significativa, pues este rubro solamente es importante en los envíos a Estados Unidos y a los miembros latinoamericanos del TPP donde las exportaciones del bloque sudamericano ya enfrentan la competencia estadounidense y de otros miembros del TPP que ingresan sin arancel.[3] En efecto, Sica (2014) muestra la caída durante la última década de los envíos del MERCOSUR a Chile, Perú y México de algunas manufacturas como las de la industria automotriz, maquinaria agrícola, calzado, metales y sus manufacturas, fertilizantes y herbicidas, entre otras. Tampoco implicaría riesgos significativos para las exportaciones de hidrocarburos a los países del acuerdo, como Venezuela.
De todas maneras, el TPP constituye una restricción para promover la inserción del bloque en las cadenas globales de valor (CGV) con base en Asia y América del Norte. Al respecto, cabe destacar que las reglas de origen del TPP para la mayoría de los productos industriales establecen un requisito de contenido regional de entre 40% y 50% (MFAT, 2015).
Menor influencia del sistema multilateral de comercio
Las disposiciones del TPP van más allá del ámbito de competencia de la Organización Mundial del Comercio (OMC) mediante la inclusión de temas nuevos y compromisos más profundos que los asumidos en el ámbito multilateral e incluso que en varios ACR preexistentes. Se destacan las disposiciones en materia de servicios, inversiones, contratación pública, comercio electrónico, propiedad intelectual, cuestiones laborales y ambientales, competencia, empresas estatales, etc.
Este nuevo marco regulatorio tiene implicancias significativas para el MERCOSUR. Por un lado, como parte de la regulación resultante del TPP excederá el alcance de los acuerdos de la OMC, será más difícil cuestionar las medidas que resulten discriminatorias ante el sistema de solución de controversias del organismo. Aun con todas sus limitaciones, dicho sistema ha sido una herramienta muy útil para los países del bloque.
Por otro lado, es posible que las reglas del TPP y otros mega acuerdos en negociación –particularmente el Acuerdo de Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (TTIP, por sus siglas en inglés)-[4] sienten las bases para futuras reglas multilaterales. Considerando que el MERCOSUR no participa de estas negociaciones, tendrá escasa influencia en la definición de nuevas normas que regulen el comercio mundial.
Por ejemplo, aunque en 1998 se decidió avanzar en un programa de trabajo sobre comercio electrónico en la OMC, aún no se decidió el marco regulatorio para el tema (solamente se acordó no imponer derechos aduaneros a estas transacciones). El TPP incluye compromisos profundos sobre este tema, y por ello es posible que un futuro acuerdo multilateral se base en esta normativa y en lo que se decida en la negociación del TTIP.
Dificultades en materia de inversiones
Por un lado, la ausencia de acceso preferencial a los principales mercados del mundo y las limitaciones para insertarse en las CGV reducen el atractivo del MERCOSUR como destino de inversiones, particularmente frente los países latinoamericanos y asiáticos del TPP. Ello tiene efectos sobre el MERCOSUR por diversas vías, limitando el crecimiento de la inversión total, el ingreso de divisas, la reducción de la brecha tecnológica, etc.
Por otro lado, el TPP obstaculiza aún más los intentos de algunos países del MERCOSUR de influir en la regulación de las inversiones internacionales. El TPP ha adoptado el sistema de solución de controversias inversor-Estado (ISDS, por sus siglas en inglés). Mediante este esquema, similar al de los acuerdos para la promoción y protección recíproca de inversiones (APPRI) suscritos por muchos países en los años 1990 y comienzos de los 2000, los inversores privados pueden demandar a los Estados ante tribunales internacionales por la adopción de medidas contrarias a los compromisos asumidos a los acuerdos.
Si bien los miembros del MERCOSUR firmaron muchos APPRI, en Brasil nunca entraron en vigor por no haber sido ratificados por el parlamento y en Argentina y Venezuela fueron muy cuestionados ante la gran cantidad de demandas presentadas por los inversores extranjeros (Rozemberg y Gayá, 2013). En la actualidad, Brasil está promoviendo los acuerdos sobre cooperación y facilitación de inversiones (ACFI), un nuevo formato de acuerdo bilateral que se distingue de los APPRI por su sistema de solución de controversias Estado-Estado –tal como sucede con las disputas comerciales en la OMC- y por otorgar derechos más limitados a los inversores extranjeros. Una posible aceptación más generalizada del sistema ISDS en el TPP y otros mega acuerdos reducirá la capacidad de Brasil para difundir los ACFI que ya firmó con varios países y que propuso suscribir en el marco del MERCOSUR.
Reflexiones finales
En contraste con varios de los países de América Latina y el Caribe, el MERCOSUR no ha participado activamente de la nueva oleada de regionalismo. Por intereses comerciales opuestos y asuntos institucionales,[5] el bloque no ha concluido ningún acuerdo con las principales economías del mundo: las negociaciones con Estados Unidos en el marco del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) fueron abandonadas hace más de una década y las tratativas con la Unión Europea (UE) llevan más de 15 años (Makuc, Rozemberg y Duhalde, 2015). Durante la última década, el MERCOSUR solamente firmó algunos ACR de alcance limitado y/o con países con los cuales tiene escasos vínculos comerciales.
En este sentido, el bloque podría verse afectado por los cambios del escenario internacional en materia comercial. La escasez de avances en la Ronda de Doha y la proliferación de ACR pueden reducir la influencia de la OMC en el comercio mundial. A pesar de todas sus limitaciones, el organismo es muy valioso para el bloque debido al mayor poder de negociación con que cuenta allí –todos los países cuentan con un voto y las decisiones se adoptan por consenso-, los menores costos de transacción de negociar con todos los socios a la vez y la capacidad de resolver conflictos mediante el sistema de solución de controversias (Gayá, 2014).
Los países del MERCOSUR deben continuar impulsando el multilateralismo, pero también considerar las oportunidades y amenazas de otras opciones –no excluyentes- de inserción internacional. Sobre la base de las iniciativas en marcha, puede continuar promoviendo el acercamiento con la Alianza del Pacífico mediante la convergencia, aceleración y profundización de los acuerdos existentes, y procurar concluir satisfactoriamente el acuerdo con la UE. Asimismo, debería considerar nuevos frentes de negociación con otros socios como Estados Unidos o algunos países de Asia Pacífico. Si bien estas alternativas conllevan riesgos importantes, el status quo implica costos elevados en términos de desarrollo exportador, incorporación de tecnología, captación de inversiones, aislamiento y menor peso relativo en el escenario internacional.
Bibliografía
Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL). 2013. “Negociaciones de mega acuerdos: ¿Cómo influirán en América Latina?”, en: Carta Mensual INTAL N°204. Buenos Aires. Agosto.
Fundación INAI. 2014. Nuevo regionalismo. Consecuencias para el comercio agroindustrial. Buenos Aires.
Gayá, Romina. 2014. “Mega acuerdos y multilateralismo en crisis, amenazas para el MERCOSUR”, en: Informe Económico Mensual. Buenos Aires: USAL. Agosto.
Makuc, Adrián; Duhalde, Gabriela; Rozemberg, Ricardo. 2015. La negociación MERCOSUR-Unión Europea a veinte años del Acuerdo Marco de Cooperación: quo vadis?. IDB-TN 841. Washington, DC: BID-INTAL.
Ministry of Foreign Affairs and Trade (MFAT). 2015.TPP Fact Sheets. Nueva Zelanda.
Rozemberg, Ricardo y Gayá, Romina. 2014. Los Mega Acuerdos: nuevas reglas, nuevos actores: Impactos sobre el MERCOSUR. Buenos Aires: CERA-IEI.
Sica, Dante. 2014. Os impactos dos mega-acordos no MERCOSUL: O TPP trabajo presentado en el Workshop Internacional “Os Mega-Acordos de Comércio e o Futuro do MERCOSUL”. Brasil, 8 de mayo.
[1] El TPP aún debe ser verificado legalmente antes de ser firmado por los gobiernos y no entrará en vigor hasta que sea ratificado por los parlamentos de los países miembros, los cuales deberán hacer las modificaciones normativas necesarias para adoptar los compromisos asumidos. Los países cuentan con dos años para completar el proceso legal, aunque existen algunas provisiones en caso que sea necesario un plazo mayor.
[2] Australia, Brunei Darussalam, Canadá, Chile, Estados Unidos, Japón, Malasia, México, Nueva Zelanda, Perú, Singapur y Vietnam.
[3] Chile tiene acuerdos de libre comercio con todos los miembros del TPP, México con Estados Unidos y Canadá y Perú con estos países, Singapur y Tailandia.
[4] El TTIP es negociado por Estados Unidos y la Unión Europea.
[5] Las características de la estructura productiva del MERCOSUR han dificultado las negociaciones con socios como Estados Unidos o la UE, pues los intereses ofensivos del bloque sudamericano se concentran en la exportación de alimentos y productos agropecuarios de clima templado donde se registran los mayores niveles de protección en los socios, en tanto que sus intereses defensivos se encuentran en la industria manufacturera donde los otros países tienen ventajas comparativas.
