Agosto, 2017Redacción: Kathia Michalczewsky

Tendencias en las negociaciones sobre el comercio agrícola

By Federico Mazzella Agosto, 2017
Home  /  Ideas de Integración  /  Tendencias en las negociaciones sobre el comercio agrícola
Redactor: Kathia Michalczewsky
Categorías:
  Ideas de Integración n252

Imprimir este artículo

Hace dos años se reformó el Acuerdo Agrícola de la OMC, eliminando las subvenciones a la exportación de estos bienes, una fuente de serias distorsiones del comercio. El relativo dinamismo de esos mercados ha cambiado positivamente, aunque en el margen, el escenario de las negociaciones.

La agricultura representa solo 10% del comercio mundial valorado a precios corrientes. A pesar de la escasa dimensión que reviste en esta métrica, el sector tiene singularidades que lo hacen relevante en el ámbito de las negociaciones comerciales internacionales. La producción y comercio agrícola son considerados sensibles por su rol en cuestiones estratégicas de seguridad alimentaria, por la incertidumbre que reviste su actividad debido a las inclemencias climáticas o a cambios abruptos en las políticas regulatorias. Tendencias a la inestabilidad en los mercados y volatilidad de los precios pueden ser comunes en la agricultura por lo que es usual que se recurra a instrumentos de política para atenuarlas.  El cambio tecnológico y los efectos de la agricultura sobre el ambiente también son variables que crean sensibilidades especiales respecto a este sector.

Desde el punto de vista de los oferentes en el mercado internacional, cabe notar que los productos agrícolas tienen un gran peso en la canasta exportadora de numerosas economías, casi todas consideradas en desarrollo. En cerca de 50 países las exportaciones agrícolas explican más de un tercio del total colocado; y en 33 economías supera la mitad de sus ventas externas. En América Latina y el Caribe 11 países se encuentran en el primer grupo y 6 en el segundo.[1] El perfil del sector agrícola hace de las negociaciones multilaterales un tema complejo pero necesario.

 

Gráfico 1. Composición del comercio mundial por rubros

(Promedio 2010-2015, en porcentaje)

Fuente: BID-INTAL con datos de BID-INT (Monitor de Comercio e Integración, 2016).

Fuente: BID-INTAL con datos de BID-INT (Monitor de Comercio e Integración, 2016).

La inclusión de los temas agrícolas en las negociaciones multilaterales fue relativamente tardía, ya que, aunque se incorporaron en el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés) de 1947, su comercio estaba sujeto a un gran número de exenciones a las normas generales acordadas. El GATT permitía que los países utilizaran algunas medidas no arancelarias, como los contingentes de importación, y que concedieran subvenciones, entre otras excepciones con efectos distorsivos sobre el comercio internacional agrícola. Recién en la Ronda Uruguay se fijaron compromisos en el marco del Acuerdo sobre Agricultura. Las normas y compromisos de este instrumento se aplican a tres aspectos del comercio:

  • Acceso a los mercados: restricciones comerciales que afectan a las importaciones.
  • Subvenciones a la exportación (y otros métodos): utilizados para lograr artificialmente que las exportaciones sean competitivas.
  • Ayuda interna: subvenciones y otros programas, incluidos los que elevan o garantizan los precios al productor y los ingresos de los agricultores. La ayuda interna se clasifica en cuatro categorías principales, denominadas “compartimentos”, según los niveles de distorsión sobre la producción y el comercio, y los respectivos compromisos de reducción (Cuadro 1).

Cuadro 1. Los compartimentos de la Ayuda interna

3

Fuente: BID-INTAL con datos de la OMC.

Además de ciertas normas, el Acuerdo incluía el compromiso de continuar con la reforma por medio de nuevas negociaciones. Estas negociaciones se iniciaron en 2000 con la Ronda de Doha. Sin embargo, como es sabido, no se ha logrado concluir ese proceso. Un primer avance a señalar se registró en 2013 con el Acuerdo de Facilitación del Comercio, primer acuerdo multilateral desde la Ronda Uruguay; otro, en 2015, con los nuevos compromisos en materia de competencia a las exportaciones agrícolas.

Además de la caducidad de facto del principio del single undertaking[2], se pueden mencionar otros determinantes de estos avances -modestos si se tiene en cuenta el conjunto de la agenda de Doha, aunque significativos- en las negociaciones multilaterales. En primer lugar, expresan un aumento en la confianza en la operación del mercado global regulado por reglas multilaterales.

En segundo lugar, con un intercambio global estancado entre 2010 y 2015,[3] el comercio de productos agrícolas ha mostrado cierta resiliencia: el intercambio del sector ha sido el que más se expandió en ese período. Mientras que los flujos totales crecieron 1,6% anual promedio, el comercio agrícola se incrementó 3,4% por año, es decir más del doble que el total (Gráfico 2).

 

Gráfico 2. Evolución del valor del comercio mundial por rubros

(Tasa de variación promedio anual, 2010-2015)

12

Fuente: BID-INTAL con datos de BID-INT (Monitor de Comercio e Integración, 2016).

En este cuadro de relativa fortaleza cíclica del sector, tanto los precios y volúmenes agrícolas comerciados se han sostenido en la postcrisis en niveles relativamente altos (Gráfico 3). Por un lado, esto desactiva “endógenamente” la necesidad de recurrir a mecanismos como subsidios a las exportaciones y hace plausible pensar en “quitar agua” de los márgenes existentes de ayuda interna distorsiva. Si los agricultores confrontan una demanda firme y precios buenos, las presiones proteccionistas se atenúan. Por otro lado, muestra que el crecimiento de la demanda de bienes agrícolas -por ejemplo, por el mejoramiento de la dieta de amplios sectores de la población en economías emergentes- está teniendo un efecto positivo sobre los flujos comerciales: parte de ese estímulo se está canalizando a través de importaciones.

Gráfico 3. Valor, volúmenes y precios del comercio mundial
(Índices 2005=100, 1995-2015)

13

Fuente: BID-INTAL con datos de BID-INT.

Estos factores de índole cíclica han generado un mejor escenario para el desarrollo del comercio agrícola y mejorado marginalmente las expectativas con relación a las negociaciones en esta materia. El compromiso logrado en la Conferencia Ministerial de la OMC celebrada en Nairobi en diciembre de 2015, relativo a la eliminación de las subvenciones a la exportación de productos agropecuarios, sería una evidencia de esto. De hecho, esa reforma es la más importante desde que se estableció la OMC, en este terreno.

Desde cierto punto de vista, la actual estructura de regulación multilateral del comercio agrícola (lo que podemos llamar el “Acuerdo Uruguay-Nairobi”) es un hito histórico, considerando que constituye una estructura de disciplinas para el sector más esquivo al libre comercio en muchos países, y que logra eliminar los mecanismos más amplios de protección y distorsión. También es cierto que es insuficiente.

En varios aspectos de la regulación del comercio agrícola se continúan permitiendo prácticas distorsivas del comercio. En el componente de acceso a mercados perviven aranceles relativamente altos, incluyendo “crestas” arancelarias en algunos productos que en la práctica prohíben el comercio; hay gran dispersión tarifas; escalamientos arancelarios (aranceles superiores a productos de mayor valor agregado) y aplicación de impuestos diferenciales, entre otras medidas restrictivas. En cuanto a la ayuda interna, aunque se acotó la intervención distorsiva, se fijaron techos altísimos y hay flexibilidades aun disponibles: por ejemplo, la llamada cláusula de de minimis legaliza el uso de instrumentos distorsivos que, por la escala de los oferentes, pueden impactar en precios sectoriales mundiales.

Ahora bien, mientras que los mencionados factores cíclicos han contribuido a crear un mejor marco para las negociaciones, los objetivos fiscales en varias economías desarrolladas no dan una señal clara en esa dirección. En rigor, no se observa un escenario de ajuste fiscal intenso en ninguna de las economías con alta incidencia en esta intervención. En Estados Unidos, los niveles de ayuda interna están por encima de los años de la crisis, lo cual haría pensar que hay márgenes para bajarlos, pero no es claro que haya una disposición a asumir compromisos permanentes de reducción más allá del nivel actual (Gráfico 4). Adicionalmente, una posible reforma fiscal agrega una mayor complejidad al escenario. En la Unión Europea, aunque se registra un nivel históricamente bajo de ayudas distorsivas, casi la totalidad de la disminución de los últimos años se trasladó al llamado “compartimento verde”, es decir aquel que está fuera de la mesa de negociación.

Gráfico 4. Ayuda interna, según compartimentos

(Miles de millones de US$)

Estados Unidos

14

Unión Europea

15

Fuente: BID-INTAL con datos de la OMC.

El movimiento positivo de la reforma del Acuerdo sobre Agricultura podría continuar en la medida en que el comercio agrícola conserve su resiliencia -a través de precios relativamente altos e impulso del volumen de demanda-, y se mantenga la mayor confianza entre los agentes que se ha ido creando. Sin embargo, las singularidades del sector, relacionadas con la incertidumbre y los riesgos asociados, continúan haciendo del comercio agrícola un rubro complejo para el progreso del acuerdo. Una de las características de las negociaciones es que la agenda está sesgada hacia los temas de ayuda interna y competencia de las exportaciones, mientras que los temas de acceso a mercados no aparecen con nitidez. Las negociaciones en este último aspecto reflejan intereses ofensivos de países pequeños más especializados en agricultura; en cambio los temas de competencia de las exportaciones y ayuda interna surgen principalmente de los intereses defensivos de países con mercados internos grandes y no especializados, pero que también son grandes productores agrícolas.

En esta encrucijada, cabe esperar que los pequeños progresos en esta materia se consoliden y el progresivo desarrollo de los flujos comerciales agrícolas vaya generando un espacio de confianza en el que la regulación multilateral expanda sus reglas y disciplinas en aras del mutuo beneficio de todos los países.

 

Referencias

Giordano P. (Coord). (2016), “Cambio de Marcha. América Latina y el Caribe en la nueva normalidad del comercio global”, Monitor de Comercio e Integración, BID, Washington DC.

Glauber, J.W. (2016), “Unfinished business in agricultural trade liberalization”,  Working Paper, International Food Policy Research Institute, Washington DC.

Ramos, A.  (2017), “La dinámica de la negociación agrícola”, presentación en el Seminario “La Agricultura y la OMC. ¿qué esperamos de la Conferencia Ministerial de Buenos Aires”?, Sociedad Rural Argentina, 24 de julio.

[1] Argentina, Belice, Guyana, Nicaragua, Paraguay y Uruguay son los 6 países de la región con una participación superior a 50% de los productos agrícolas en sus exportaciones; Brasil, Costa Rica, Ecuador, Guatemala y Honduras tienen un porcentaje mayor a 30%.

[2] Esta cláusula establece que debe existir un acuerdo en todos los temas bajo negociación para que ésta pueda darse por concluida, es decir que nada está acordado hasta que todo esté acordado.

[3] Giordano (2016).

this post was shared 0 times
 000