Septiembre, 2017Redacción: Carlos D’Elía

Hacia la VUCE 2.0: Economía digital y facilitación del comercio en Alianza del Pacífico y MERCOSUR

By Federico Mazzella Septiembre, 2017
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Redactor: Carlos D’Elía
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  Ideas de Integración n253

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El 7 y 8 de setiembre se realizó la IX Reunión de la Red Interamericana de Ventanillas Únicas de Comercio Exterior y Facilitación Comercial en Montevideo, Uruguay, organizada por el Sector de Integración y Comercio del Banco Interamericano de Desarrollo y el Instituto de Promoción de Inversiones y Exportaciones Uruguay XXI.

En el contexto de la reunión, autoridades en facilitación comercial de los países de Alianza del Pacífico y del MERCOSUR celebraron una reunión cuyo propósito fue desarrollar la agenda de trabajo conjunto en materia de ventanillas únicas de comercio exterior (VUCE), de acuerdo con la Hoja de Ruta trazada en la reunión ministerial del pasado 7 de abril[1].

Esta nota sitúa los avances en facilitación del comercio y VUCE dentro del proceso de aproximación de ambos mecanismos de integración.

 

Las VUCE y el comercio en el siglo XXI

El aumento del comercio de bienes y servicios contribuye al crecimiento de la actividad y favorece el desarrollo económico de un país. Sin embargo, para alcanzar ese objetivo no es suficiente la reducción o eliminación de los aranceles y de otras barreras que pesan directamente sobre el intercambio. Hay otro grupo de obstáculos indirectos que tienen gran influencia, relacionadas con los costos de transporte y de los procesos y prácticas de la gestión del comercio internacional. Se ha visto que estos costos pueden ser muy elevados.[2] En materia de gestión comercial, su reducción requiere la introducción de sistemas y prácticas modernas, involucrando un gran espectro de instituciones y no solo a las aduanas.

Este desafío se ha convertido en un área de avance significativa de la economía digital, es decir, la aplicación de revolucionarias técnicas que combinan la creciente capacidad de recolección y procesamiento de información con la interconectividad global. En la frontera, estas técnicas llevan a nuevos niveles de automatización reflejada, por ejemplo, en la mayor difusión del uso de robots en muchos sectores. De cualquier manera, la digitalización de la economía permite optimizar procesos, tanto en la producción como en el intercambio, con las consecuentes economías de tiempo y dinero. Es además una herramienta para generar nuevos productos y abrir nuevos mercados.[3]

En la gestión del comercio internacional, la Ventanilla Única de Comercio Exterior (VUCE) es el instrumento en que se han venido cristalizando los avances de la economía digital. La VUCE es un mecanismo de facilitación del comercio internacional que permite optimizar y unificar digitalmente, en un solo punto de ingreso, todos los requerimientos relacionados con la importación, exportación y tránsito de mercancías.

La VUCE se originó cuando algunos países asiáticos comenzaron a implementar herramientas digitales con el objeto de que oficinas públicas y agentes del sector privado intercambiaran información del comercio internacional utilizando un formato electrónico. Los casos pioneros fueron los de Singapur que, a fines de la década del ochenta, implementó TradeNet y Hong Kong que, en 1997, lanzó un sistema similar llamado TradeLink.

El concepto de “Ventanilla Única de Comercio Exterior” comenzó a utilizarse en 2005, cuando la Recomendación Nº 33 de la Comisión Económica de Naciones Unidas para Europa[4] la definió como un “ámbito (virtual) que permite a las partes involucradas en comercio y transporte presentar información comercial y/o documentos por única vez, para cumplir requerimientos para importación, exportación o tránsito de mercaderías”. El mismo año, la adopción del Marco de Estándares “SAFE” de la Organización Mundial de Aduanas estableció el uso de la tecnología informática en los envíos entre las aduanas como un elemento para la materialización de la VUCE.

Más recientemente, en la Conferencia Ministerial de Bali, Indonesia, de 2013, los miembros de la OMC alcanzaron el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio[5] que establece expresamente la VUCE como un instrumento fundamental para la consecución de sus objetivos.

 

Objetivos de la VUCE

El principal objetivo de la implementación de una VUCE es simplificar, estandarizar, transparentar, agilizar y hacer más eficientes los procesos de comercio exterior. Una mayor agilidad de las operaciones permite aumentar la competitividad y mejorar las condiciones de inserción internacional.

La VUCE también busca incrementar la seguridad, la gestión del riesgo aduanero y acelerar/mejorar los procesos y controles que realizan tanto la aduana como otros organismos que intervienen en las operaciones de comercio exterior. La implementación de ventanillas no solo facilita el comercio, sino que también simplifica los procesos, mejora los controles estatales, otorga previsibilidad, dota de transparencia al Estado y reduce los costos y tiempos relacionados con el comercio exterior.

Para su funcionamiento, son indispensables voluntad política, un marco jurídico/normativo adecuado y coordinación institucional. Aunque la VUCE es una herramienta digital, su implementación no se reduce a la digitalización de los procesos. La VUCE requiere una visión estratégica en la que la facilitación del comercio haga parte de los objetivos para mejorar la inserción internacional de los países. Además, su implementación requiere de una profunda cooperación entre el sector público y privado en que se logre tanto el objetivo de facilitar el comercio como el de garantizar todos los requisitos de control y seguridad. Una VUCE exitosa contribuye a incrementar la competitividad internacional.

 

Alianza el Pacífico y MERCOSUR

Desde hace varios años, la mayoría de los países de la región han implementado VUCE y han cooperado para su fortalecimiento y coordinación. Este es un paso necesario porque la VUCE es un instrumento que debe funcionar en red, debe alcanzar la interoperabilidad con otras VUCE. La cooperación entre ventanillas es un objetivo de la Red VUCE, apoyada por el Banco Interamericano de Desarrollo.

Algunos países latinoamericanos han acumulado ya una gran experiencia en la implementación de este instrumento. Por eso, su objetivo actual es el desarrollo de la VUCE 2.0., una etapa en la cual la ventanilla amplía sus objetivos y aumenta su eficiencia y seguridad.

En materia de vínculo entre las VUCE, sobresalen los países de la Alianza del Pacífico (AP) que en julio de 2016 alcanzaron la interoperabilidad de los certificados fitosanitarios. El mandato de sus altas autoridades incluye también proyectos de interoperabilidad de los certificados de origen y de los documentos aduaneros.

Asimismo, en abril de 2017, los países de la AP y del MERCOSUR acordaron una Hoja de Ruta para el acercamiento de ambas iniciativas de integración, la cual identifica la facilitación del comercio como un vector de convergencia y, en ese sentido, destaca especialmente a las ventanillas únicas de comercio exterior. Un panorama del estado de la VUCE en los ocho países de ambos bloques se presenta a continuación.

Argentina

En septiembre de 2016, el Decreto 1079 creó la unidad ejecutora de la VUCE argentina, la cual funciona en el ámbito de la Secretaria de Comercio y está integrada por representantes de la Jefatura de Gabinete de Ministros, los Ministerios de Modernización y Producción, y la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP).

La aspiración argentina es lograr la implementación de la VUCE en un plazo de 5 años. El plan establecido por las autoridades tiene tres grandes objetivos: reducir tiempos y costos, lograr mayor transparencia y mejorar los controles. Para 2017, las prioridades comprenden la “despapelización” del 100% de los trámites de comercio exterior, avanzar en una solución tecnológica que integre el portal VUCE con AFIP/Aduana y simplificar los trámites. El portal sería transaccional durante la etapa 2, en 2018. Cumplidas las 3 primeras etapas, se espera alcanzar durante 2020 la interoperabilidad regional y continuar con los proyectos de mejora de forma tal de lograr la interoperabilidad global al término de la etapa 5 (2021).

Brasil

En 1992, el Decreto 660 creó el Sistema Integrado de Comercio Exterior (SISCOMEX), operativo desde el año siguiente 1993 como una interfaz electrónica entre los exportadores y los diversos organismos gubernamentales que intervienen en el comercio exterior. La informatización de procesos buscaba ya simplificar las operaciones de exportación. En 1997, el SISCOMEX se amplió con la creación de un nuevo módulo para las operaciones de importación.

En 2014 comenzó el Programa Portal Único de Comercio Exterior, iniciativa de reformulación de los procesos de importación, exportación y tránsito aduanero, en busca de establecer procesos más eficientes, armonizados e integrados entre todos los actores públicos y privados en el comercio exterior, con el objeto de aumentar la competitividad exportadora. Actualmente, Brasil se encuentra implementando el sistema de importación.

Asimismo, Brasil trabaja en el ámbito del MERCOSUR para crear un modelo de datos del bloque, elemento central para la interoperabilidad, incluyendo la documentación fitosanitaria.

Chile

En el marco de los objetivos del Ministerio de Hacienda, el Sistema Integrado de Comercio Exterior (SICEX) constituye la herramienta mediante la cual se concentran los esfuerzos relacionados con la simplificación y automatización de los procesos de comercio exterior. La agenda digital 2004-2006 estableció los primeros compromisos relacionados al desarrollo de la VUCE con el objetivo de que las 8 instituciones involucradas operen integradamente. Estas tareas se reafirmaron a través de la estrategia digital 2007-2012. La armonización de los datos ha permitido que 90% de las transacciones estén cubiertas por la VUCE. En Chile, el uso de la VUCE no es obligatorio.

En el último trimestre de 2017 se espera que para las operaciones de importación se incluyan los trámites del Ministerio de Salud, del Servicio Agrícola y Ganadero y del Instituto de Salud Pública. En el ámbito regional, en diciembre se incorporará el Certificado de Origen electrónico en SICEX, que redundará en el consecuente intercambio con las VUCE de los países de la Alianza del Pacífico.

Colombia

A fines de 2004, el Decreto 4149 creó la VUCE colombiana bajo la órbita del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Esta herramienta impulsa la sistematización de procesos en todas las entidades de control. Sus objetivos comprenden la coordinación interinstitucional, la interoperabilidad de documentos, la modernización de los instrumentos de promoción del comercio exterior y el desarrollo de sistemas de gestión de riesgo para controles focalizados, entre otros.

Está concebida como una plataforma de servicio para el comercio exterior, fortaleciendo la comunicación entre los sectores público y privado. Garantiza la seguridad tecnológica y jurídica de los trámites al integrar la firma digital y el pago electrónico en línea para los trámites que se realizan a través de la VUCE. Asimismo, esta herramienta, cada vez más, contribuye a la eliminación de trámites físicos, generando menor tiempo y mayor agilidad en los procesos de las operaciones de comercio exterior.

Colombia apunta a alcanzar mejores estándares internacionales y profundizar los trabajos hacia la interoperabilidad regional. Desde 2009 se intercambian documentos en formato electrónico de los Certificados de Origen con México y Chile; en 2014 con Ecuador; y en 2016, con Holanda. Como se mencionó, en 2016 se inició la interoperabilidad de la documentación fitosanitaria con otros países del AP.

Para garantizar un proceso de continua modernización de la VUCE, Colombia creó los Comités de Gerencia cuyo objetivo es evaluar e identificar nuevos objetivos.

México

La VUCE mexicana (conocida como VUCEM) comenzó a utilizarse en 2012. Sus objetivos contemplan, entre otros, aumentar la competitividad, eliminar el papel convirtiendo los procesos manuales en electrónicos, reducir tiempos en los procesos administrativos, disminuir gastos y disponer de información previa a los despachos aduaneros para el análisis de riesgo.

Actualmente, la VUCEM se encuentra en una etapa de reingeniería de procesos tendientes a lograr una VUCE 2.0, más amigable, orientada a las PYMES y con más servicios. México tiene 8 años de interoperabilidad de los Certificados de Origen con Colombia y, desde mediados de 2016, se interopera en documentación fitosanitaria con todos los países de la AP. Asimismo, se está en etapas muy avanzadas para alcanzar la interoperabilidad de los Certificado de Origen Digital con los demás países de AP.

Paraguay

Paraguay comenzó el desarrollo de la VUCE en 2003. Casi la totalidad de las 120 mil operaciones de exportación mensuales pasan por VUCE. Los procesos relativos a importación y exportación se encuentran separados y son dependientes del Ministerio de Industria y Comercio[6], para las exportaciones, y de la Aduana, para las importaciones.

Todos los certificados sanitarios de Paraguay se emiten digitalmente. Se encuentra en proceso de homologación el Certificado de Origen de ALADI, mientras que se están desarrollando procesos avanzados de gestión de riesgo.

Perú

La VUCE peruana fue creada mediante el Decreto Nº 165-2006-MEF, otorgándose rango de Ley a su creación, a través de la Primera Disposición Complementaria del Decreto Legislativo Nº 1036. El proyecto comenzó a implementarse en 2008, entrando en producción en 2010 con la incorporación de cuatro entidades públicas.

La VUCE está administrada por el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo y provee de información al sistema aduanero. Funciona como un sistema integrado que permite gestionar electrónicamente los trámites para el tránsito, ingreso o salida del territorio nacional de las mercancías. Cuenta con una Comisión Especial que coadyuva a su implementación, de la cual participan 27 instituciones, 17 del sector público, 9 gremios empresariales del comercio exterior y 1 administrador portuario.

El funcionamiento de la VUCE tiene tres componentes: i) Mercancías Restringidas (35.000 usuarios): permite a los exportadores e importadores realizar a través de internet los trámites para la obtención de los permisos, certificaciones, licencias y demás autorizaciones para el ingreso, tránsito o salida de mercancías restringidas; ii) Origen (10.000 usuarios): permite la emisión y gestión de la calificación y certificación de origen preferencial, así como la emisión, reemplazo y anulación del certificado de origen; y iii) Portuario (8.000 usuarios): gestiona los procedimientos administrativos y servicios portuarios

Uruguay

La VUCE de Uruguay es parte del proceso de modernización de la Dirección Nacional de Aduanas, emprendido en 2007. La VUCE es parte de un programa enfocado a la promoción de exportaciones y la captación de inversiones, ejecutado por Uruguay XXI, una organización pública no estatal. La plataforma comenzó a operar en 2013.[7]

El proyecto busca rediseñar integralmente los procesos de comercio exterior, la revisión de la normativa y la incorporación de la tecnología necesaria para la operabilidad en una plataforma única. Desde su lanzamiento, la VUCE está integrada con la Aduana, lo que permite el cruce automático con la información aduanera. Asimismo, se pueden verificar electrónicamente los certificados de origen y revisar los emitidos por otros países.

Desde el primer día cuenta con un sistema de pago online de todos los trámites lo que agiliza las operaciones. Actualmente, 120 trámites están incorporados a la VUCE, la cual tiene un elevado grado de sustentabilidad financiera.

[1] Nueva hoja de ruta en convergencia MERCOSUR-Alianza del Pacífico

[2] Volpe Martincus, Christian (2016). Cómo salir del laberinto fronterizo: Una evaluación de las iniciativas de facilitación del comercio en América Latina y el Caribe. Puede verse también, Mesquita Moreira, et al. (2013). Muy lejos para exportar: Los costos internos de transporte y las disparidades en las exportaciones regionales en América Latina y el Caribe.

[3] Véase Integración y Comercio Nº 42, Robot-lución, y CEPAL (2013) Economía digital para el cambio estructural y la igualdad.

[4] UNECE (2005). Recomendación y Directrices para el establecimiento de una Ventanilla Única. Comisión Económica de Naciones Unidas para Europa. Ginebra, Julio 2005.

[5] En vigor desde el 22 de febrero de 2017.

[6] Ventanilla Única de Exportación

[7] Uruguay lanza Ventanilla Única de Comercio Exterior

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