Las vías de aproximación entre el MERCOSUR y la Alianza del Pacífico (AP) comenzaron a abrirse en forma clara hace casi dos años cuando, en noviembre de 2014, se llevó a cabo una “Reunión Ministerial Informativa” en la cual autoridades de ambos bloques comenzaron a intercambiar ideas sobre los pasos a dar para desarrollar esa relación.[1] Sin embargo, pocos hitos se han establecido a partir de entonces. En la primera parte de 2015, la Presidencia Pro Tempore de Brasil en el MERCOSUR elaboró una propuesta de Plan de Acción, remitida a la AP, en la que se preveía la profundización de acuerdos ya firmados entre el MERCOSUR y Chile, Colombia y Perú, sin que se abordase el vínculo con México. Más recientemente, en mayo de 2016, se produjo un encuentro birregional de Viceministros, preparatorio de una reunión técnica que considerará diversos temas de facilitación y promoción comercial.
Un dique de contención de la incertidumbre
El desarrollo de este vínculo no puede separarse del poco favorable contexto que actualmente atraviesan la economía mundial y el sector externo de los países de la región. La reciente publicación del BID, Estimaciones de las tendencias comerciales de América Latina y el Caribe[2] señala que, en el primer trimestre del año, las ventas externas de bienes del conjunto de la región se contrajeron 9%. Si bien esta cifra muestra una caída menos intensa que la registrada el año anterior (-15%), sin duda aún conforma un escenario de fuerte debilidad en un sector clave para las economías de América Latina y el Caribe (ALC). Indicadores más recientes siguen mostrando que el valor de las importaciones totales de bienes de los principales socios de ALC sigue en caída, como ocurre desde el segundo semestre de 2014. A su vez, tiende a predominar una reducción más intensa que el promedio para las compras canalizadas en la región. En otras palabras, el panorama de la demanda extra-regional no viene siendo alentador. Esto es válido, si bien en distintos grados, para todos los países que integran la AP y el MERCOSUR.
Gráfico 1. Importaciones de bienes de Estados Unidos, Unión Europea y China desde América Latina y el mundo
Promedio móvil trimestral de la tasa de variación interanual, porcentaje, 2014 – 2016)
A la restricción que viene imponiendo la dinámica del comercio mundial se suma la persistencia de significativos factores de incertidumbre cuyo origen puede rastrearse a la conmoción causada por la gran crisis financiera de 2008-2009. En primer lugar, la transición de China hacia un régimen de crecimiento apoyado en menor grado en las exportaciones y -probablemente- de menor ritmo, introduce perturbaciones en la economía mundial con repercusiones en ALC. En especial, se han visto brotes de inestabilidad bursátil y cambiaria y comportamientos bajistas y volátiles en los mercados de productos básicos. Al mismo tiempo, la recuperación de Estados Unidos sigue estando caracterizada por elementos de inestabilidad que se reflejan en un debilitamiento de su papel como motor principal de la economía mundial. Más recientemente, al desparejo panorama del desempeño macroeconómico en los países de la Unión Europea se adicionó una fuerte dosis de incertidumbre provocada por el resultado del referéndum que determinó que el Reino Unido abandonará ese esquema de integración profunda en un futuro cercano. En este marco, los esfuerzos de aproximación entre la Alianza del Pacífico y el MERCOSUR deberían encontrar un impulso adicional, orientado a establecer un dique de contención que atenúe, aunque sea parcialmente, la incertidumbre que permea en la región desde el contexto internacional. Es de interés de los países consolidar lazos comerciales, de integración y de cooperación que les ayuden a reducir algunas de las tendencias negativas que provienen del escenario extra-regional en un marco de mutuo beneficio. El desarrollo de agendas direccionadas a cubrir aspectos específicos del vínculo regional entre los países que integran la AP y el MERCOSUR podría producir un punto de inflexión en este vínculo. No se trataría de grandes y ambiciosos diseños institucionales sino de enfocar aspectos puntuales, pero con potencial para consolidar acuerdos en el ámbito de un fortalecimiento y diversificación de los sectores exportadores. Dimensiones del vínculo actual y sus eslabones faltantes El comercio (exportaciones más importaciones) entre los países de la AP y el MERCOSUR ha sido fuertemente golpeado por el debilitamiento de los flujos comerciales internacionales. En 2015 se ubicó un poco por debajo de US$ 40.000 millones tras tres años consecutivos de disminución –una reducción del 10% promedio anual–. Previamente, de la mano de la fase positiva del ciclo, había crecido en forma sostenida hasta 2008 cuando alcanzó un total de US$ 52.500 millones, con un crecimiento promedio anual del 13%, entre 1995 y 2008. El rebote inicial post-crisis financiera implicó también una recuperación para estos flujos entre 2010 y 2012, alcanzando cifras similares al máximo previo a la crisis de 2008-2009, pero este dinamismo cedió rápidamente. Esto no es sorprendente porque el comercio intra-regional de ALC tiende a correlacionarse con la dinámica extra-regional. En este caso, el débil desempeño de la demanda de socios fuera de la región terminó afectando con creces los flujos regionales.
Gráfico 2. Evolución del intercambio comercial de la Alianza del Pacífico con el MERCOSUR
En millones de dólares
Para los países de la AP, el saldo del comercio con el MERCOSUR ha sido tradicionalmente desfavorable, aunque este déficit se ha reducido en los últimos años. En 2015, totalizó US$ 5.700 millones, como resultado de exportaciones por US$ 16.700 millones e importaciones por US$ 22.400 millones. Hace una década el saldo deficitario se ubicaba cerca de US$ 13.000 millones. En términos relativos, el comercio entre ambos acuerdos parece modesto. En 2015, el MERCOSUR fue destino de 3,3% de las exportaciones de la AP y origen de 4,1% de las importaciones. Esta última cifra era más alta en 2005, cuando alcanzó 7,8%. La reducción está vinculada con el notable crecimiento de la participación de China en las importaciones de la AP, la cual pasó de 8% ese año a 18% en 2015. Cuando se examinan los principales flujos bilaterales, resulta natural que, dada su escala, el vínculo México-Brasil,[3] ocupe un rol muy importante en el intercambio. No obstante, es interesante que otros flujos bilaterales también se destaquen. El 22,7% de las exportaciones de AP al MERCOSUR corresponden a las ventas de México a Brasil, mientras que 20,6% de las importaciones son las compras mexicanas en el mercado brasileño. Pero este último flujo de importaciones de la AP desde el bloque sudamericano no fue el más importante, proporcionalmente, en 2015 ya que el primer lugar lo ocupan las compras de Chile a Brasil (23,1%); de la misma manera que son muy relevantes las adquisiciones que hace Chile en Argentina (13,2%).
Gráfico 3. Principales flujos comerciales bilaterales AP-MERCOSUR. Año 2015 Participación en %
Exportaciones:
Importaciones:
Aparte del efecto de escala que resalta el vínculo México-Brasil (y, en menor medida, el vínculo México-Argentina), opera en estos casos un intercambio de tipo intra-industrial donde juega un papel muy importante el sector automotor,[4] en el cual los tres países tienen una base productiva relevante.[5] Esta industria explica por si sola 13% de las exportaciones de la AP al MERCOSUR y 12% de las importaciones. Sin embargo, debe notarse que, en el actual entramado de relaciones, es en los vínculos entre estos países donde hay una menor densidad de compromisos de liberalización debido a que los acuerdos alcanzados hasta ahora son relativamente limitados, en particular en el caso México-Brasil. Se trata, de un elemento de la agenda de aproximación que debería ser trabajado con singular delicadeza, tratando de alcanzar equilibrios que contribuyan a potenciar el desarrollo productivo, la competitividad y la capacidad de innovación de segmentos manufactureros muy relevantes para los tres países. Una profundización del vínculo entre la AP y el MERCOSUR podría contribuir a un mejor posicionamiento competitivo de éstos en sus relaciones con terceros mercados, por ejemplo, a través de la especialización respectiva en determinadas porciones de esa industria. En la actualidad, el comercio exhibe un predominio de flujos de bienes finales, aunque la proporción de partes y componentes no es despreciable.
Gráfico 4. Composición del comercio AP-MERCOSUR del Sector Automotor. Año 2015 Participación en %
Exportaciones de la Alianza del Pacífico al Mercosur
Importaciones de la Alianza del Pacífico desde el MERCOSUR
En los vínculos bilaterales también puede localizarse un comercio que aprovecha complementariedades “naturales”, así como ventajas de proximidad geográfica, a pesar del serio obstáculo que representa la conectividad física entre los países de la región. Por ejemplo, dentro de las exportaciones de la AP al MERCOSUR, destacan el cobre y sus manufacturas (8,8%), donde las ventas externas de Chile concentran el 77% del total exportado de la AP al otro acuerdo (esencialmente a Brasil), y combustibles (7,2%), mayormente por exportaciones de Colombia, donde también prevalece Brasil como comprador. Recíprocamente, Chile es un importante comprador de combustibles a Brasil. En este aspecto, un horizonte de mayor integración de los mercados debería estar orientado a la diversificación productiva. Un sector que podría adquirir relevancia, sobre todo en el ámbito sudamericano, es el comercio de bienes de origen agropecuario con componentes mayores de elaboración. Al interior mismo del MERCOSUR, este comercio tiene márgenes de expansión que, posiblemente, podrían expandirse aún más en el ámbito de la AP, en la medida que se desarrolle una agenda al respecto.[6]
Cabe resaltar que las posibilidades de que los países de la AP y del MERCOSUR logren diversificar sus estructuras productivas y exportadoras están estrechamente vinculadas a las perspectivas de sus procesos de integración regional. Como el comercio intra-regional se destaca por ser más diversificado e intensivo en manufacturas, por tener un mayor contenido tecnológico, puede resultar más accesible para las pequeñas y medianas industrias y, por ende, podría crear relativamente más empleo que el comercio con otras regiones.[7] En un horizonte más largo, esfuerzos focalizados de integración y especialización productivas en determinados sectores pueden alcanzar “efectos de plataforma” en este comercio, que luego puede expandirse extra-regionalmente.
Hacia agendas prospectivas: un mapa parcial
Con una visión prospectiva, la escala relativamente modesta del comercio entre el MERCOSUR y la AP podría ser un indicador no tan significativo como parece a primera vista. En la situación actual del mercado mundial, los países de ambos acuerdos tienen la necesidad de sostener mayores tasas de crecimiento de las exportaciones, en un contexto en el cual varios mercados de productos básicos atraviesan por una fase recesiva. Esto último afecta especialmente a las economías sudamericanas. Una mayor tasa de crecimiento de las exportaciones conlleva también el desafío de la diversificación de las ventas externas. En ese marco, las oportunidades que ofrecen acuerdos de escala regional deberían resultar valoradas más positivamente.
El desarrollo de esas agendas debería incorporar algunos elementos metodológicos importantes entre los cuales cabe mencionar dos:
- La gran diversidad de condiciones de los países intervinientes, en términos de sus diseños generales de política de inserción internacional, sugiere que el foco se mantenga en áreas limitadas pero con impacto potencial importante, sin buscar una construcción institucional que “nivele” a todos los participantes. Acuerdos a medida, productivos y eficientes, son mejores que acuerdos generales con bajo impacto por su difícil cumplimiento, dadas las condiciones asimétricas entre los socios.
- Los esfuerzos de negociación deben incorporar una dinámica sinérgica entre el sector privado y el sector público.
Un mapa ilustrativo, aunque incompleto, de aspectos a abordar comprende: i) comercio de bienes y servicios; ii) cooperación comercial, tecnológica y educativa; iii) integración física.
i)Comercio de bienes y servicios
a)Restricciones arancelarias y reglas de origen
- Acelerar desgravaciones arancelarias (avanzadas en Sudamérica) y abordar la negociación con México.
- Armonizar reglas de origen en función de crear condiciones para el desarrollo de cadenas de valor.
b)Aspectos no arancelarios
- Armonizar o reconocer normas técnicas, sanitarias y fitosanitarias en sectores de interés común y garantizar su efectiva implementación.
- Extender los avances logrados internamente al comercio entre ambos bloques: facilitación del comercio, cooperación aduanera, ventanillas únicas de comercio exterior (VUCE).
- Mejorar herramientas para la solución de diferendos.
- Implementar un programa de trabajo conjunto orientado a la elaboración de estadísticas comparables y de mejor calidad (comercio de bienes y servicios, inversión).
ii)Cooperación comercial, tecnológica y educativa
- Buscar una estrategia de negociación conjunta con terceros mercados, por ejemplo, con China, empezando por aquellos temas de interés común.
- Promover a la región como una plataforma conjunta de promoción de exportaciones, inversión y comercialización.
- Posicionar a la región en el marco de la economía del conocimiento, la innovación, la ciencia y la tecnología a través de mecanismos de colaboración con el sector privado, a fin de aumentar la inversión en investigación y desarrollo en sectores con potencial exportador.
- Buscar áreas de armonización educativa; homologación de títulos; desarrollar una plataforma de movilidad académica, estudiantil y empresarial.
iii)Integración física
- Profundizar los avances de cooperación en materia de infraestructura de integración regional, dando continuidad a los avances de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional (IIRSA)[8] y, eventualmente, explorar la cooperación con el Proyecto Mesoamérica del cual forma parte México.
- Fomentar la cooperación regional en planificación e infraestructura, mediante alianzas estratégicas.
En síntesis, los progresos que puedan darse en la cooperación regional deben conducir a una mayor integración que permita aumentar la diversificación de las exportaciones de los países latinoamericanos, mejorar la complementariedad entre ellos y operar como plataforma de especialización y desarrollo tecnológico que les permita a su vez mejorar la inserción en terceros mercados.
Referencias bibliográficas
ALADI, Asociación Latinoamericana de Integración, www.aladi.org.
Alianza del Pacífico, www.alianzapacifico.net.
BID-INTAL, 2015. “Informe MERCOSUR N° 20. Segundo Semestre 2014 – Primer Semestre 2015”, Nota técnica IDB-TN 876, noviembre 2015. https://publications.iadb.org/handle/11319/7280?locale-attribute=es.
BID, 2016. “Estimaciones de las tendencias comerciales de América Latina y el Caribe”. Actualización 1T 2016. https://publications.iadb.org/bitstream/handle/11319/7330/Estimaciones-de-la-tendencias-comerciales-de-America-Latina-2016.pdf.
BID-INTAL, 2016. “Sinergias MERCOSUR-México: más allá del sector automotriz”. Conexión INTAL 237, mayo 2016. www.iadb.org/intal/conexionintal/2016/05/26/sinergias-con-mexico-mas-alla-del-sector-automotriz/.
CEPAL, 2014. La Alianza del Pacífico y el MERCOSUR. Hacia la convergencia en la diversidad. Noviembre 2014. http://www.cepal.org/es/publicaciones/37304-la-alianza-del-pacifico-y-el-mercosur-hacia-la-convergencia-en-la-diversidad.
De Villalobos, Ruy, 2015. “El comercio agropecuario en el MERCOSUR”, Nota técnica IDB-TN 809, junio 2015. https://publications.iadb.org/handle/11319/7008?locale-attribute=es.
Gaya, Romina y Michalczwesky, Kathia, 2011. “El salto exportador del MERCOSUR en 2003-2008. Más allá del boom de las materias primas”, Nota técnica IDB-TN 292, agosto 2011. http://www.iadb.org/intal/intalcdi/PE/2011/08840.pdf.
Gaya, Romina y Michalczwesky, Kathia, 2014. “El comercio intrarregional sudamericano: patrón exportador y flujos intra-industriales”, Nota técnica IDB-TN 583, mayo 2014. http://www.obela.org/system/files/BID_ComercioIntrarregionalSudamericano.pdf.
Secretaría del MERCOSUR, http://www.mercosur.int/.
SICE, Sistema de Información sobre Comercio Exterior de la Organización de los Estados Americanos (OEA), http://www.sice.oas.org/.
[1] Véase Informe MERCOSUR Nº 20, p. 114. https://publications.iadb.org/handle/11319/7280?locale-attribute=es
[2] Véase BID (2016). https://publications.iadb.org/bitstream/handle/11319/7330/Estimaciones-de-la-tendencias-comerciales-de-America-Latina-2016.pdf
[3] Véase BID-INTAL (2016), “Sinergias MERCOSUR-México: más allá del sector automotriz” publicado en Conexión INTAL 237 de mayo 2016. www.iadb.org/intal/conexionintal/2016/05/26/sinergias-con-mexico-mas-alla-del-sector-automotriz/.
[4] En junio de 2016, Argentina y Brasil alcanzaron un acuerdo que posibilitará el libre comercio en el sector automotor a partir de 2020. Hasta entonces, regirá un esquema que establece que la relación entre el valor de las importaciones y exportaciones entre las Partes, sobre los productos administrados, tenga en cuenta un coeficiente de desviación de las exportaciones -flex- de no más de 1,5 en el periodo de cinco años hasta el 30/06/2020.
[5] El Gobierno argentino está impulsando una Ley Autopartista Nacional con el objeto de generar inversiones para la creación de 30.000 nuevos empleos en la cadena automotriz-autopartista, a partir del otorgamiento de beneficios fiscales para las terminales automotrices y PyMEs que produzcan con más de 30% de componentes nacionales.
[6] Véase de Villalobos (2015). https://publications.iadb.org/handle/11319/7008?locale-attribute=es
[7] CEPAL (2014); Gayá y Michalczewsky (2014), Gayá y Michalczewsky (2011).
[8] Una iniciativa en esa dirección es el proyecto del túnel de Agua Negra que une la Región de Coquimbo, Chile, con la Provincia de San Juan, Argentina.
