El escándalo Facebook - Cambridge Analytica y la entrada en vigor de la nueva legislación de protección de datos en la Unión Europea (GDPR), ponen sobre la mesa un tema clave para el futuro de la economía global: el flujo de datos.
Datanomics
Esta es una frase que probablemente haya escuchado antes: “Los datos son el nuevo petróleo“. Aunque la comparación es simplista en muchos aspectos, transmite una idea central: los datos alimentan gran parte de la tecnología transformadora que vemos hoy en día, como la inteligencia artificial (IA), la automatización y el análisis predictivo avanzado, y a través de ella, permiten aumentos de productividad y otorgan un nuevo impulso a la globalización.
Mientras que los flujos internacionales de comercio e inversiones se han estancado o disminuido desde 2008, los flujos digitales, que transmiten ideas e innovación a todo el mundo, siguen creciendo a ritmo acelerado (Gráfico 1).
Gráfico 1. Flujos de comercio, capital y datos, entre 1980 y 2014*
Fuente: INTAL-BID con base en UNCTAD, Mckinsey (2016) y James et al. (2014) * Nota: Flujo de comercio es el valor del comercio global de bienes y servicios; flujo de capital es el valor global de la salida bruta de capital (incluye IED, inversión de portfolio, otras inversiones y reservas); flujo de datos se estima en base al uso de ancho de banda transnacional (en gigabits por segundo).
Efectivamente, el mundo está experimentando un desarrollo sin precedentes en la conectividad y en los flujos globales de datos. Esto está apuntalando la llamada cuarta revolución industrial, que se caracteriza por la digitalización de todos los activos y su integración en un ecosistema digital.
Los celulares inteligentes y la Internet de las Cosas (IoT) han hecho que los datos sean abundantes y omnipresentes. Mientras tanto, las técnicas de IA como el aprendizaje automático extraen más valor de los datos en todos los sectores, desde manufacturas y servicios, hasta agricultura y comercio minorista. Los algoritmos pueden predecir cuándo un cliente está listo para comprar, si un motor necesita servicio o si una persona corre el riesgo de contraer una enfermedad. Gigantes industriales como GE y Siemens ahora se venden como empresas de datos.
La valorización y el flujo de estos datos reduce los costos de transacción, limita las restricciones de la distancia y aumenta la eficiencia de las organizaciones. La mayor conectividad acelera la difusión de ideas y permite a los usuarios de todo el mundo hacer uso de nuevas investigaciones y tecnologías, lo que lleva a la aparición de nuevas empresas innovadoras. La ampliación del acceso a Internet también aumenta la eficiencia del mercado al reducir las barreras a la entrada (Meltzer y Lovelock, 2018).
Los flujos de datos también están transformando la naturaleza de la globalización y del comercio internacional (Figura 1). En una era digital, el comercio se trata cada vez menos sobre el movimiento de bienes físicos a través de las fronteras y más sobre los datos: bienes digitales, diseños e información. Los centros de producción regionalizados en el este de Asia, América del Norte y Europa se están transformando en fábricas “inteligentes”, que utilizan sensores y tecnología de comunicación de datos para automatizar la producción y optimizar la cadena de valor. La impresión 3D elimina la necesidad de comercializar productos a través de largas distancias y puede transformar las cadenas de suministro en cadenas virtuales y genuinamente globales (Banco Mundial, 2018).
Por otro lado, los participantes en la globalización se están diversificando. Las plataformas electrónicas y las tecnologías emergentes como la automatización y el blockchain reducen drásticamente los costos, permitiendo a startups y micro y pequeñas empresas convertirse en diseñadores globales, marcas internacionales, exportadores multimercado e, incluso, multinacionales unipersonales. La computación en la nube potencia estas oportunidades; en lugar de comprar sistemas de TI masivos, las pequeñas empresas pueden alquilar servicios basados en la nube a muy bajo costo. Por el lado de la demanda, los consumidores individuales, en lugar de corporaciones y cadenas minoristas, están crecientemente al frente de la globalización, accediendo en forma directa e inmediata a mercados globales (Suominen, 2014).
Figura 1. Principales características de la globalización
Fuente: INTAL-BID con base en Mckinsey (2016)
Sin embargo, sin flujo de datos, nada de todo lo anterior es posible; y al igual que el flujo de comercio y capital, el flujo de datos depende en gran medida de regulaciones nacionales y reglas multilaterales que lo amparen.
El escándalo Facebook – Cambridge Analytica demostró hasta qué punto los datos pueden ser potentes hoy en día: pueden incluso influenciar una elección presidencial en la primera potencia mundial. Pero el escándalo también generó preocupación sobre lo difusas que son las reglas a nivel global en cuanto a la propiedad de los datos digitales, el intercambio de los mismos y las formas legítimas de su uso. El riesgo es que estas crecientes preocupaciones lleven a regímenes de protección de datos demasiado rigurosos, que restrinjan indebidamente los negocios, aumentando las cargas administrativas y obstaculizando la innovación. El desafío reside entonces en encontrar un balance entre la protección de la privacidad y la facilitación del intercambio de datos necesario para el desarrollo de una globalización 4.0.
Esta discusión no es nueva; ya existen iniciativas a nivel doméstico, regional y multilateral que abordan estas problemáticas. La Regulación General de Protección de Datos de la Unión Europea (GDPR, por sus siglas en inglés) es la que tiene el mayor impacto potencial. Aprobada por el Parlamento de la UE en abril de 2016, empezó a ser vinculante el pasado 25 de mayo de 2018, con impactos aún inciertos en la economía global.
GDPR en Europa: ¿cambio de paradigma?
En 1995, la UE implementó el sistema de protección de datos más exhaustivo del mundo, la Directiva de Protección de Datos. Al igual que ésta, el GDPR prohíbe la transferencia de datos personales fuera de la región, a menos que el país importador brinde una protección adecuada (similar a la de la UE) de la privacidad, o se cumplan ciertas condiciones de consentimiento.
¿Por qué es tan importante el GDPR? El GDPR fortalece considerablemente el principio de consentimiento al uso de información personal, obligando a las empresas, por ejemplo, a pedir consentimiento explícito, en forma clara y concisa. También incluye dos provisiones novedosas: el “derecho a ser olvidado” por el cual un individuo puede eliminar toda su información digital y la “portabilidad de los datos” que permite al individuo pedir a una empresa la información completa sobre su persona.
Por otro lado, la extraterritorialidad de la protección de datos personales extiende los principios aplicables en la UE a compañías sin operaciones en la UE, pero que recaban datos de personas residentes en la UE. En definitiva, esto obliga a casi todas las compañías, grandes o pequeñas, que hacen negocios en Europa a adaptarse a los cambios. Y las penalidades por no hacerlo son mucho más severas bajo el GDPR, pudiendo alcanzar hasta 4% del ingreso global anual.
Como ejemplo del alcance de la ley, una red social tendrá que cumplir con una solicitud del usuario para eliminar todas las fotos que publicó durante su vida e informar a todos los motores de búsqueda y otros sitios web que utilizaron las fotos que las imágenes deben eliminarse. El costo operacional de cumplir con este tipo de requerimientos puede ser importante, sobre todo para una PYME. De acuerdo con una encuesta de PwC, dos tercios de las empresas estadounidenses gastan entre USD 1 y 10 millones solo para adecuar sus sistemas al GDPR; y 10% gasta más de USD 10 millones (Boulton, 2017).
Pero más allá del costo de adaptación, existe un costo potencial mayor, relacionado con las restricciones para acceder a datos clave para el diseño de los negocios, las estrategias de marketing, la customización de productos e incluso el acceso a financiamiento. Esto afectaría el desarrollo de empresas en todos los sectores de actividad, potencialmente limitando tanto la aparición de empresas europeas que desarrollan soluciones de IA, como el uso de la propia IA en una amplia gama de industrias (CDI, 2018). Deloitte (2013) estima una pérdida de 2,8 millones de empleos en la UE. Van der Marel et al. (2014) encuentra un impacto sobre el PIB regional de entre -0,4% a -1,1% por año. En forma similar, ECIPE (2013) evalúa que el impacto negativo en el PIB de la UE podría alcanzar entre -0,8% y -1,3%. En este escenario, las exportaciones de servicios de la UE a los Estados Unidos caerían 6,7%, y como las exportaciones de bienes dependen en gran medida de una prestación eficiente de servicios, las exportaciones manufactureras de la UE a los Estados Unidos podrían reducirse hasta 11%, dependiendo del sector.
Más aún, frente a un costo de incumplimiento alto, muchas empresas podrían optar por mantener los datos de sus clientes dentro de la UE antes de arriesgarse a incurrir en penalidades, lo que significaría un incentivo a la localización local de los datos y, por lo tanto, un obstáculo al flujo internacional de datos. El resultado, además, es que los demás países del mundo interesados en hacer negocios en Europa, podrían verse obligados a implementar regulaciones similares para cumplir con los criterios europeos, multiplicando el impacto negativo en el flujo global de datos. Bauer et al. (2016) encuentran que el endurecimiento de medidas de protección y localización de datos en algunas de las principales economías emergentes del mundo podría reducir el crecimiento del PIB entre -0,1% y -0,6% por año: en Brasil (-0,1%), Corea del Sur (-0,2%), Indonesia (-0,2%), Vietnam (-0,2%), India (-0,3%) y China (-0,6%).
Sin embargo, las opiniones sobre el GDPR no son todas negativas. La Comisión Europea resalta la importancia de contar con una única regulación de protección de datos en la UE. A su vez, destaca la oportunidad que significa el GDPR para reconstruir la confianza (¿pérdida?) de los usuarios y consumidores digitales (Comisión Europea, 2018). Las asociaciones de protección de consumidores, la IAPP (Asociación Internacional de Profesionales de la Privacidad) y algunos expertos y empresas, entre otros, apoyan esta visión. Bajo esta óptica el GDPR no solo no reduciría el flujo de datos, sino que lo facilitaría al apuntalar la disposición de los individuos a compartir sus datos.
En resumen, el impacto que tendrá el GDPR es aún incierto, pero ésta no es la única medida que regula el intercambio de datos. Y así como la protección de la privacidad es considerada una razón legítima para limitar el flujo de datos en Europa, también lo es la ciberseguridad, y por qué no la protección de empresas tecnológicas nacientes. Sin reglas ni consensos globales, un escenario donde proliferan regulaciones nacionales incompatibles entre sí, requerimientos restrictivos de localización de datos y otras barreras, podría tener impacto sustancial sobre el potencial crecimiento global.
El creciente proteccionismo 4.0
En los últimos años han proliferado iniciativas que regulan el flujo de datos, ya sea para proteger la privacidad, reducir las amenazas a la ciberseguridad, retener participación en el mercado doméstico, desarrollar capacidades tecnológicas o limitar la erosión de la base impositiva, entre otras (Gráfico 2).
Gráfico 2. Cantidad de restricciones al flujo internacional de datos
Fuente: Ferracane (2017)
Algunas de las iniciativas de localización de datos en Rusia, por ejemplo, que obligan a mantener ciertas categorías de datos en servidores nacionales, fueron motivadas por cuestiones de seguridad nacional. Incluso en Alemania, algunas organizaciones gubernamentales obligan a sus proveedores a almacenar los datos en el país (Slaughter and May, 2017).
Algunos países también restringen los flujos de datos para proteger a las empresas nacionales de la competencia. Esto puede incluir: prevenir el acceso a los sitios web de compañías competidoras, establecer requisitos de licencia innecesariamente restrictivos y requerir un centro de datos local o la divulgación del código fuente como condición para el acceso al mercado. Diversas economías en desarrollo como China, Indonesia, Bulgaria, Irán, Polonia, Rumania, Corea del Sur y Vietnam implementaron medidas de este tipo para proteger industrias digitales nacientes e impulsar el desarrollo tecnológico asociado a la economía digital (Cory, 2017).
En la región, también existen o se están evaluando medidas similares. En Argentina y Perú, por ejemplo, siguiendo el modelo europeo, se prohíbe la transferencia de datos personales a países sin un nivel adecuado de protección, excepto expreso consentimiento. A su vez, un proyecto de reforma de la legislación presentado al Congreso argentino replica varios aspectos del GDPR. En Brasil, existen requerimientos de localización de datos para ciertos proveedores gubernamentales, y en 2014 se consideró una regulación que hubiese obligado a compañías basadas en internet a almacenar toda la información de residentes brasileños en el país. En 2016, el Ministerio de Información y Tecnología de Comunicación de Colombia publicó un documento en el que recomendaba que los centros de procesamiento de datos estén localizados en el país (Ferracane, 2017).
Proteccionismo digital dirían algunos; pero lo cierto es que nadie está libre de pecado para arrojar la primera piedra. Ni siquiera un firme defensor del libre flujo de datos como EE. UU. El reciente bloqueo de la administración de EE. UU. a la adquisición de Qualcomm, empresa líder en el país en el desarrollo de tecnología 5G, fue motivado por los riesgos a la seguridad nacional de que Huawei, una empresa china, tome la delantera en la próxima generación de tecnología para la transferencia de datos.
Además, el proteccionismo no es el único riesgo para el flujo de datos. ¿Acaso el bloqueo de algunos gobiernos a páginas de Internet es muy distinto a lo que hacen por ejemplo Google, Facebook y Amazon, cuyo dominio sobre los datos y los propios motores de búsqueda les permite direccionar el interés de los usuarios y excluir a la competencia?
La decisión de revertir la regulación de Neutralidad de la Red en EE. UU., que obligaba a los proveedores de servicios de internet a proporcionar a los usuarios igual acceso a todos los contenidos, plantea dudas similares. Sin neutralidad en la red, un proveedor de internet puede direccionar el contenido online, al otorgar a un determinado proveedor de contenido una ventaja en términos de velocidad o costo de descarga. Estas prácticas comerciales parecen incompatibles con la idea de un mercado digital global, donde los pequeños tendrán mayores posibilidades y las ideas innovadoras serán más importantes que el tamaño.
En caso de permitir que se desarrollen sin control, tanto el proteccionismo digital como las prácticas comerciales monopólicas, amenazan con fragmentar la economía digital en base a fronteras nacionales, comerciales y tecnológicas (Galka, 2016).
El multilateralismo en otra encrucijada: La fragmentación digital
Las actuales reglas de la OMC, que datan en su mayoría de una época sin internet (por ejemplo, en el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios o GATS), han demostrado ser ineficaces para regular la localización forzada de centros de datos u otras barreras al intercambio de ideas y a los flujos de datos.
A su vez, muchos de los esfuerzos liderados por EE. UU. para consensuar nuevas disciplinas en áreas relevantes para la economía digital, en el marco del Acuerdo sobre el Comercio de Servicios (TiSA), la Asociación Transatlántica para el Comercio y la Inversión (TTIP) y el Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP), se han diluido en los últimos años.
Es verdad que el nuevo CPTPP (TPP sin EE. UU.) mantiene los principales acuerdos logrados en términos de comercio digital; y que el nuevo capítulo de comercio digital que está siendo negociado en el marco del TLCAN replicaría en gran medida estos acuerdos. Pero al mismo tiempo, gigantes como India y China están negociando sus propias reglas sobre economía digital en el marco de la Asociación Económica integral Regional (RCEP), donde el libre flujo de datos está lejos de ser el modelo mayoritario.
El resultado es aún incierto, pero existe la posibilidad de que surjan modelos regulatorios totalmente diferentes e incompatibles. De hecho, Monteiro y Teh (2017) muestra que las disposiciones de comercio electrónico en los acuerdos bilaterales y regionales firmados hasta la fecha son muy heterogéneas, sin demasiados puntos en común entre sí. “Incluso en acuerdos negociados por un mismo país, las disposiciones relativas al comercio electrónico varían considerablemente” (Monteiro y Teh, 2017, p. 10).
La decisión de alrededor de 70 países de la OMC de trabajar en un acuerdo sobre comercio electrónico es una buena noticia, pero la negativa a participar por parte de economías de peso como China, India, Indonesia y Vietnam reduce su relevancia.
En este contexto regulatorio fragmentado, los países de la región no pueden quedarse de brazos cruzados. La integración digital temprana resultará una ventaja decisiva para navegar en un mundo de reglas inciertas. En este aspecto, sin embargo, la región muestra un estado de avance disímil. Mientras que países como Chile, Colombia, Costa Rica, Panamá y Perú avanzan en primera fila, activos en la negociación de acuerdos bilaterales y regionales con provisiones relacionadas al comercio electrónico y la economía digital, los países del Mercosur aparecen particularmente rezagados (Gráfico 3).
Gráfico 3. Cantidad de acuerdos de libre comercio con provisiones de comercio electrónico
Fuente: INTAL-BID con base en OMC
El acuerdo de libre comercio entre Chile y Uruguay, firmado en 2016, y el nuevo acuerdo de libre comercio entre Chile y Argentina, firmado a fines de 2017 – ambos a la espera de aprobación parlamentaria – son algunos antecedentes positivos de integración digital en el Mercosur. La creación el año pasado del Grupo Agenda Digital para elevar una propuesta de “Agenda Digital del MERCOSUR” es otra señal positiva, aunque tardía frente a iniciativas como el Plan de Trabajo para el Espacio Único TIC en CARICOM y los avances de la agenda digital de la Alianza del Pacífico, por ejemplo.
Conclusión
Las promesas de la economía digital para el crecimiento global y el comercio internacional son enormes, pero su desarrollo no es automático, requiere de un marco regulatorio y de negocios coherente que no restrinja indebidamente el flujo de datos, ideas, tecnología e innovación. Sin consensos multilaterales, la digitalización podría, paradójicamente, llevar a una economía global más fragmentada que antes, donde convivan diversas islas de conectividad asociadas a modelos regulatorios diferentes.
La fragmentación digital es un escenario perfectamente posible, y la región debe estar preparada. Diversas iniciativas de integración digital en la región y, en particular, el acercamiento entre el Mercosur y la Alianza del Pacífico abren una ventana de oportunidades para empezar a pensar un mercado digital regional más coherente, que potencie a las empresas digitales de la región, maximice el valor de los datos de los latinoamericanos, premie la innovación y permita a las PYMES escalar y exportar a nuevos mercados.
Bibliografía
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