En la nota Tendencias en las negociaciones sobre el comercio agrícola de agosto se analizaron los avances en las negociaciones agrícolas de la Organización Mundial del Comercio (OMC). El Paquete de Nairobi acordado en 2015 comprometió a los países a eliminar las subvenciones a las exportaciones del sector. Aunque este representa un avance, es aún insuficiente en términos de las distorsiones a la que está sujeto el comercio agrícola, tanto en términos de acceso a mercados como de ayuda interna.
El acceso a mercados de algunos sectores se ve obstaculizado por aranceles altos, incluyendo “crestas” arancelarias en algunos productos que en la práctica prohíben el comercio; hay gran dispersión tarifas; aranceles superiores a productos de mayor valor agregado (“escalamientos”) y aplicación de impuestos diferenciales, entre otras medidas restrictivas. En cuanto a la ayuda interna, aunque se acotó la intervención distorsiva, se fijaron techos altísimos y hay flexibilidades aun disponibles.
La ayuda interna es uno de los tres aspectos del comercio que regula el Acuerdo sobre Agricultura que entró en vigor en 1995, además del acceso a los mercados y las subvenciones a la exportación. La ayuda interna se refiere a subvenciones y otros programas, incluidos los que elevan o garantizan los precios al productor y los ingresos de los agricultores. La ayuda interna se clasifica en cuatro categorías principales, denominadas “compartimentos”, según los niveles de distorsión sobre la producción y el comercio, y los respectivos compromisos de reducción (Cuadro 1).
Cuadro 1. Los compartimentos de la Ayuda interna
El Acuerdo sobre Agricultura introdujo el compromiso entre sus miembros de no incrementar las ayudas internas consideradas distorsivas (caja ámbar) por encima de ciertos niveles máximos y de notificar a la OMC sobre los gastos anuales destinados a la ayuda.
Las dos economías con mayores niveles de ayuda interna son EE.UU. y la UE. En ambos casos se han respetado los niveles máximos comprometidos de ayuda distorsiva, pero también se observa una reasignación de los recursos en lugar de una reducción. Así, los niveles de ayuda interna de la caja ámbar en EE.UU. registran una disminución, que es mínima en comparación con el exponencial incremento de las transferencias del compartimento verde; mientras que en la UE la proporción de contracción de los primeros es casi equivalente al aumento en los segundos.
Estados Unidos duplicó su ayuda interna de la caja verde
En EE.UU., a fines de la década de los ochenta, antes de la firma del Acuerdo sobre Agricultura, la ayuda interna agrícola ascendía a US$ 60 mil millones; 30 años más tarde el monto es de casi US$ 140 mil millones, alrededor de 2,5 veces más (gráfico 1). En términos comparativos, la ayuda interna al sector agropecuario de EE.UU., en 2014 año equivalió a aproximadamente 50% de las exportaciones de toda América Latina en el mismo rubro. Se debe notar que la mayor parte de la expansión se dio a partir de 2008. Entre finales de los ochenta y hasta la crisis financiera internacional, la ayuda interna había crecido 40% para ubicarse en US$ 83 mil millones; entre ese año y 2014 el aumento fue de 67%.
El segundo punto llamativo es el cambio que se observa en la composición de la ayuda. En 1986-1988, el 16% era destinado a limitar la producción a través de pagos directos con el fin de motivar la reestructuración productiva, clasificado en el compartimento azul. Un 41% adicional de los fondos correspondían a la caja verde. Este compartimento agrupa aquellas ayudas consideradas no distorsivas o mínimamente distorsivas, por estar orientadas al desarrollo productivo tecnológico, a través de la investigación, capacitación, infraestructura, entre otros. El restante 43% se consideraba ayuda distorsiva, es decir dentro de la caja ámbar. Solo 2 puntos porcentuales (p.p.) de ese total correspondían a la cuota tolerada de medidas distorsiva, o de minimis.
En 1995, con el Acuerdo sobre Agricultura, EE.UU., se comprometió no incrementar su ayuda interna distorsiva por encima del máximo de US$23,1 mil millones.[1] A partir de 1996, este país eliminó totalmente la transferencia de fondos para limitar la producción (compartimento azul) y redujo a un cuarto de su valor la ayuda clasificada como ámbar. Sin embargo, simultáneamente duplicó aquella catalogada como verde, que según el Departamento de Agricultura se concentra mayormente en asistencia alimentaria y nutricional. De esta forma en 1996 solo 10% de la ayuda estaba sujeta a compromisos de reducción, 2% era considerada de minimis, y 88% estaba dentro de la caja verde. Como resultado, los niveles de ayuda totales no habían variado, aunque sí su composición, y como consecuencia, su compromiso de reducción.
Gráfico 1. Estados Unidos: Ayuda interna, según compartimentos
(Miles de millones de US$)
Fuente: BID-INTAL con datos de la OMC.
Entre 1996 y 2007 la ayuda interna al sector agrícola se incrementó 40% en Estados Unidos, y la mayor parte del aumento se registró en el compartimento verde (+47%) que pasó a explicar 92% del total. Las de la caja ámbar mantuvieron el nivel en términos absolutos y se eliminaron aquellas consideradas de minimis. En coincidencia con la crisis financiera internacional, a partir de 2008 se observa una aceleración del ritmo de expansión de la ayuda (+67%), principalmente a través de fondos clasificados dentro del compartimento verde, pero también se reinstalaron los de minimis, que junto con los restantes de la caja ámbar sumaron 10% de la ayuda total.
La caja verde está compuesta principalmente por instrumentos de ayuda alimentaria, que explican alrededor de 85% de esta categoría. Entre los más relevantes se encuentran el Programa Suplementario de Asistencia Nutricional, que otorga asistencia financiera a la población con bajos ingresos para la compra de alimentos nutritivos; y los programas de nutrición infantil que proporcionan dinero en efectivo y productos para que los niños tengan acceso a regímenes alimenticios adecuados. Además, también existen programas especiales de distribución de leche y de almuerzos y desayunos escolares, y programas para niños sin hogar, entre otros. Esta ayuda social crea al mismo tiempo un soporte al mercado agrícola que contribuye a sostener al sector.
Una segunda categoría de ayuda relevante dentro del compartimento verde son los servicios generales (aproximadamente 8%). Estos incluyen programas estatales de divulgación, comercialización e investigación para la agricultura; el servicio de inspección zoosanitaria y fitosanitaria; el organismo de gestión de riesgos; el servicio de bromatología; y el servicio de conservación de los recursos naturales. Estos servicios de soporte son importantes para fortalecer la capacidad tecnológica del sector agrícola.
Otras categorías de la caja verde la comprenden los pagos en el marco de programas ambientales (4%) y la ayuda a los ingresos desconectada (3%), es decir los pagos directos a los productores y a los propietarios de tierras sobre la base de la superficie y la producción en el período de referencia anterior.
En el mercado estadounidense, los lácteos, el azúcar y el trigo son los tres sectores más distorsionados por la ayuda interna incluida en la caja ámbar. El primero es destino de la mitad de esos fondos, mientras que el azúcar absorbe un 22% y el trigo 16%. Tanto en los lácteos como en el azúcar las medidas se concentran en mantenimiento de precios.
La Unión Europea transfiere su ayuda interna a la caja verde
En el caso de la UE la ayuda interna no ha tenido el incremento que se registró en EE.UU., incluso por el contrario el nivel se ha reducido levemente (gráfico 2). A fines de la década de los ochenta la ayuda ascendía a € 84 mil millones y en los últimos datos disponibles de 2013 muestran montos de € 79 mil millones. Sin embargo, sí se registra el cambio de composición, y con mayor nitidez que en el caso de EE.UU.. Previo a la firma del Acuerdo sobre Agricultura, el 88% de las transferencias estaban en la caja ámbar. A partir de ese momento comienza un proceso de conversión de la ayuda interna de ámbar a verde: en 1996 las proporciones eran de 53% en ámbar, 23% con fines de reestructuración productiva (azul), 23% verde, y 1% de minimis. Para 2007, el peso del compartimento verde cubría 76% del total, y el del ámbar era de solo 15%; en 2013 estas proporciones eran 87% y 8%, respectivamente.
Gráfico 2. Unión Europea: Ayuda interna, según compartimentos
(Miles de millones de Euros)
Fuente: BID-INTAL con datos de la OMC.
En el caso de la UE, 45% de los fondos de la caja verde se canalizan a través de ayudas a los ingresos desconectadas. Algunos de los programas en este rubro son el régimen de pago único, pago aparte por el azúcar y pago aparte por las frutas y hortalizas, entre otros.
Los programas ambientales ocupan el 11% de la ayuda del compartimento verde. Estos incluyen la protección del medio ambiente y preservación del paisaje rural, ayuda para zonas ecológicamente sensibles; apoyo y protección de la producción orgánica mediante la creación de condiciones de competencia justa; ayuda al sector de la silvicultura en la agricultura; y conservación y mejora del patrimonio rural. También el régimen de pago único por superficie es un rubro relevante, ya que absorbe 10% de la categoría de ayuda no distorsiva.
Un 9% adicional de la caja verde lo comprende la denominada “Asistencia para el reajuste estructural” otorgada mediante ayudas a la inversión. Ejemplo de estos programas son la ayuda para la modernización de las explotaciones agrícolas; compra de maquinaria y equipo, animales, edificios y plantaciones; ayuda a los agricultores jóvenes; inversiones para la reestructuración de la agricultura de semi-subsistencia; reasignación de tierras, diversificación de las actividades rurales y sistemas de mejora de la calidad; inversiones para la creación de agrupaciones de productores; erradicación de viñedos; reestructuración de los sectores azucarero y del algodón.
Cabe notar algunos de los apoyos facilitan procesos de reconversión productiva, diversificación, mejoramiento tecnológico, introducción de nuevos productos, por ejemplo, orgánicos.
También el caso de la UE la ayuda distorsiva se concentra en pocos sectores y en productos específicos: la mantequilla es destino de 45% de los fondos de la caja ámbar, el trigo blando de 34%, y la leche desnatada en polvo de 18% adicional. Al igual que en EE.UU., el principal instrumento es el mantenimiento de precios del mercado.
En conclusión, el compromiso de reducción de las ayudas internas distorsivas, clasificadas dentro de la caja ámbar, ha limitado la expansión de este tipo de transferencias, pero no ha tenido efectos sobre los niveles totales de ayuda en los casos de EE.UU. y la UE. En el primer caso no solo la ayuda interna total no se ha reducido, sino que ha mostrado una expansión significativa, en especial en la etapa postcrisis; y en el segundo, el monto total se ha mantenido relativamente invariable debido a que se transformó la ayuda de ámbar a verde. Considerando la escala de estos oferentes, las ayudas podrían tener impacto en los mercados, pero por estar en la caja verde se encuentran fuera de la mesa de negociación.
Bibliografía
ICTSD (2015). Ronda de Doha: subsidios agrícolas estadounidenses como foco de las negociaciones. Puentes, 12 de febrero.
______ (2017). US Reports Major Shift in Farm Subsidy Focus Under 2014 Farm Bill. Puentes, 26 de enero.
OMC (2017). Notificación Unión Europea. Comité de Agricultura. 8 de febrero.
_____ (2017). Notificación Estados Unidos de América. Comité de Agricultura. 3 de febrero.
USDA (2017). U.S. Domestic Agricultural Support in the International Context. 16 de febrero. Economic Research Service.
[1] https://www.ers.usda.gov/topics/farm-economy/farm-commodity-policy/us-domestic-agricultural-support-in-the-international-context/
