Octubre, 2018Redacción: Verónica Toscani

Facilitación de servicios globales de exportación

By INTAL Admin Octubre, 2018
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Redactor: Verónica Toscani
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  Ideas de Integración n266

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La consolidación de la región como un hub de servicios globales requiere trabajar en la eliminación de los obstáculos al comercio intra-regional de servicios.

Introducción

La medición del comercio de servicios ocupó un lugar secundario durante mucho tiempo por diferentes razones: por su naturaleza intangible resultaban más difíciles de medir y de computar que los bienes; los datos sobre el comercio de servicios no estaban rápidamente disponibles; son de difícil desagregación por ser comercializados junto con otros servicios o como parte de un producto, lo que los lleva a ser incorporados erróneamente en las estadísticas bajo la categoría de comercio de bienes. Actualmente, son reconocidos como una fuente de valor por su contribución al aumento de la productividad por medio de la innovación en los productos y en los procesos productivos.

Más aún, las estadísticas de comercio internacional deben someterse a un ejercicio de desagregación (matriz insumo-producto), que permite obtener la contribución del comercio de servicios al valor añadido del producto exportado y su contenido tecnológico, factores que contribuyen al valor total del producto que ingresa a un mercado. Así, al identificar la naturaleza y procedencia de los insumos que componen un bien, se logra una visión más clara de la dimensión del aporte de los servicios al comercio.

Más recientemente, la medición del comercio de servicios ha recibido un renovado ímpetu por su relevancia en las agendas de política y negociación internacionales. Esto se debe principalmente a la liberalización del comercio de servicios; a la mayor importancia de los servicios en las cadenas globales de valor (CGV); y a la disponibilidad en varios países de tablas de entrada y salida.

Hoy en día, los servicios constituyen el componente más dinámico de la economía global.   Constituyen el 50% del ingreso mundial y el 70% del empleo (Fondo Monetario Internacional [FMI], 2017) y cumplen un rol cada vez más central en el comercio internacional. Las exportaciones de servicios contabilizan casi un quinto del total de las exportaciones globales debido, en gran parte, al impulso que le han inyectado los avances tecnológicos (FMI, 2017).

En 2016, los Estados Unidos continuaron siendo la primera economía comerciante de servicios comerciales, con exportaciones del orden de los 733.000 millones de dólares e importaciones por 482.000 millones de dólares. La participación de este país en las exportaciones mundiales fue del 15,2%, y en las importaciones mundiales, del 10,3%. Le siguieron en 2016 China, Alemania, el Reino Unido, Francia, Japón, los Países Bajos, Irlanda, Singapur y la India (Organización Mundial del Comercio [OMC], 2017).

Los servicios conforman el segmento de exportaciones con mayor crecimiento. A partir de 2009, cuando las exportaciones mundiales de servicios totalizaban 3.6 billones de dólares, tuvieron un crecimiento sostenido hasta alcanzar a los 5.4 billones de dólares en 2017, habiendo atravesado previamente dos años de estancamiento, 2015 y 2016, en los que permaneció en los 4.9 billones de dólares.

El siguiente cuadro refleja el valor de las exportaciones de servicios que, en su mayoría, provienen de las economías desarrolladas. Sin embargo, algunos países en desarrollo asiáticos juegan también un rol importante, ya que las primeras cinco economías de este continente (China, India, Singapur, Hong Kong y Corea) capturaron casi el 15% del mercado global de servicios en 2016, aproximándose a la misma proporción que todas las otras economías en desarrollo en su conjunto.

Fuente: UNCTADstat

En América Latina y el Caribe las exportaciones de servicios se redujeron, pasando de 178 mil millones de dólares en 2014 a 173 mil millones en 2015. Luego de dos años de estancamiento, en 2017 se recuperaron en 5,65% totalizando 185 mil millones (Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo [UNCTAD], 2018).  Las exportaciones de servicios en el MERCOSUR siguieron un patrón similar al de la región en su totalidad, pasando de 61 mil millones de dólares en 2014 a 54 mil millones en 2015 y a 52 mil millones en 2016. Consistentemente, en 2017 se incrementaron 5.08% totalizando 55 mil millones de dólares.

Fuente: UNCTADstat

El rol creciente de las cadenas globales de valor de servicios.

El desarrollo de los sectores de transporte, TICs e informática ha llevado a la constitución de cadenas globales de valor (CGV) de servicios. La liberalización y reducción en los costos de las telecomunicaciones y el desarrollo de internet, posibilitaron procesos de producción en bloques fragmentados, en etapas y diseminados geográficamente (Jones y Kierskowski, 2001).

La noción de CGV de servicios contempla no solo las transacciones a través de las fronteras, sino también aquellas que se producen dentro de un país entre entidades nacionales y extranjeras. A la vez, existe una gran cantidad de transacciones que tienen lugar a través de consumidores que viajan al extranjero (consumo en el extranjero; presencia comercial mediante inversión extranjera; o presencia de personas naturales).

Los servicios constituyen los nexos clave entre las distintas etapas del proceso de producción en las cadenas globales de valor (CGV), contribuyendo a añadir valor al resultado final o producto exportable. En una mirada más integral de las CGV, el comercio de servicios acumula los mayores flujos de inversión extranjera directa (IED) mundial, involucrando la movilidad de personas físicas. Su suministro digital trajo aparejada la transformación del rol tradicional de las aduanas en las transacciones internacionales dentro de una CGV.

Las estadísticas de comercio tradicionalmente registran los flujos brutos de los bienes y servicios cada vez que cruzan las fronteras, por lo que pueden no quedar asentados con precisión los patrones de comercio modernos que contemplan el valor agregado en la producción de exportación de cualquier bien o servicio de un país. La interdependencia comercial entre países ha crecido de tal manera que hoy son pocos los productos elaborados enteramente en un solo país, ya que en su mayoría incorporan partes o servicios importados.

Las estadísticas sobre valor agregado al comercio, plasmadas en iniciativas como la Base de Datos de Comercio de Valor Añadido de la OECD “OECD.Stat” (Trade in Value Added “TIVA” por sus siglas en inglés), ayudan a tener una visión más clara de cómo contribuye el valor agregado de los servicios a las exportaciones, y a diferenciar entre valor agregado doméstico directo e indirecto, y valor agregado extranjero. La base de datos TIVA se enfoca en el valor agregado por cada país en la producción de los bienes y servicios que exporta. Contiene estimaciones para 40 países (miembros de la OECD -entre los cuales se encuentran dos economías latinoamericanas: Chile y México-, los países del Grupo BRICS, e Indonesia) y cuenta con información desagregada según 18 actividades.

En este sentido, el valor añadido por los servicios, tanto domésticos como internacionales, ha experimentado un crecimiento, con una predominancia proveniente de los servicios internacionales.  Por otra parte, también es común que las empresas globales desarrollen sus propios servicios de soporte internos, como actividades de investigación y desarrollo o capacidad de tecnología de la información. Esto significa que los servicios son producidos no solo por las empresas de servicios, sino también por las empresas manufactureras.

Servicios Globales de Exportación

La emergencia de las CGV requiere cada vez más de conexiones entre unidades de producción separadas geográficamente (mediante modalidades de negocios conocidas como outsourcing y offshoring). Estas conexiones son llevadas a cabo generalmente por servicios tales como telecomunicaciones y transporte, generando un valor agregado en el producto final, mientras que los adelantos tecnológicos incorporan cada vez aún más contenido de servicios a los bienes manufacturados.

A los tradicionales sectores de transporte y turismo se han incorporado, junto con las innovaciones tecnológicas, otros servicios no tradicionales (servicios financieros, de informática e información, empresariales, etc.) que cobran cada vez mayor importancia relativa, alcanzando en 2011 más de la mitad de las exportaciones mundiales de servicios (“UNCTADstat”, 2018).

Los servicios globales de exportación responden a un modelo de negocios por el que una empresa deslocaliza parte de sus actividades en el exterior (offshoring de los servicios), ya sea mediante una subsidiaria o mediante la subcontratación de un tercero en el extranjero. Este modelo es tanto un fenómeno de inversión extranjera directa (IED) como de exportación de servicios, incorporando el outsourcing como práctica corporativa, y tiene el propósito de reducir costos, aumentar la eficiencia operativa, e incorporar innovaciones tecnológicas y ventajas laborales y/o tributarias vigentes en otros destinos.

La industria de los servicios globales de subcontratación se presenta en tres categorías principales:

  • Tercerización de servicios de Tecnología de la Información (ITO): Es una modalidad orientada a la reducción de costos que consiste en la delegación a un proveedor externo de uno o más procesos de negocios relacionados con las tecnologías de información, sistemas de información y plataformas tecnológicas, cuyo modelo de prestación esté basado en la modalidad del cobro por servicio (servicios de software, servicios a través de plataformas tecnológicas, servicios de infraestructura, servicios de IT desde la nube o cloud computing, manejo de centros de datos, servicios de testeo y calidad de software, entre otros).
  • Tercerización de Procesos de Negocios (BPO): Es un proceso orientado a criterios más amplios de resultados de negocios, participación de mercados o productividad en general como servicios de contact center, back office, finanzas y contabilidad, procesamiento de datos, servicios de recursos humanos, servicios legales, entre otros. Con el advenimiento de la automatización, la industria BPO se focaliza en procesos de automatización robótica (deep learning o herramientas cognitivas), que mediante la programación adquieren la habilidad de manejar datos estructurados y procesos estandarizados, perfeccionando la eficiencia humana e incrementando la productividad.
  • Tercerización de Procesos de conocimiento (KPO): Esta modalidad es altamente especializada y generalmente no obedece a procesos fácilmente estandarizables. Consiste en la delegación a un proveedor externo de una o más actividades o procesos de negocios intensivos en manejo de conocimiento. Es el de mayor valor agregado y requiere una mayor dosis de capacidad creativa y de conocimientos especializados (investigación y análisis; servicios de ingeniería; servicios de educación a distancia; animación, investigación y desarrollo, investigación sobre equidad, finanzas y seguros; contenidos y servicios paralegales; telemedicina; biotecnología y productos farmacéuticos).

En la elección del destino de una operación offshore convergen varios factores, entre los más relevantes se encuentran la estructura de costos, la disponibilidad de capital humano y el clima de negocios.

De acuerdo con el Índice de Localización de Servicios Globales (A.T. Kearney, 2017), Asia concentra los cuatro destinos con mejores condiciones para la concentración de servicios globales: India, seguido por China, Malasia e Indonesia, ocupan los primeros cuatro puestos del ranking sobre un total de 55 países. Se refleja una consolidación de destinos latinoamericanos -fundamentalmente en el sector BPO-ITO, posicionando a la región como un hub de servicios globales y contribuyendo a mejorar su ambiente de negocios: Brasil (5º puesto); Chile (9º puesto); Colombia (10º puesto); México 13er puesto); Perú (27º puesto); Costa Rica (31er puesto); Argentina (36º puesto); Panamá (41º puesto) y Uruguay (46º puesto).

Principales localizaciones de servicios globales

Fuente: A.T. Kearney Global Services Location Index, 2017

Barreras al comercio internacional de servicios

Así como las barreras arancelarias son los principales obstáculos al comercio de bienes, las cuestiones regulatorias constituyen el principal desafío que debe enfrentar el comercio de servicios.  El Índice de Restricción del Comercio de Servicios (Services Trade Restrictiveness Index – STRI por sus siglas en inglés), lanzado por la OECD en 2014, provee evidencia en este sentido. Este índice es una herramienta de diagnóstico basada en evidencias que brinda un panorama actualizado de las barreras al comercio de servicios en 22 sectores de 44 países.

El comercio a través de presencia comercial en los sectores bancario y de comunicaciones, por ejemplo, enfrenta restricciones a la posesión extranjera y requerimientos regulatorios que pueden resultar discrecionales y discriminatorios.

La presencia de profesionales extranjeros es evitada mediante requerimientos de visa y reglamentos sobre permisos de trabajo, como las trabas a la homologación de títulos y licencias.

A su vez, el comercio en servicios intensivos en datos se ve amenazado por la inexistencia de reglas claras sobre la protección de los datos personales y la incompatibilidad de diferentes leyes de privacidad nacionales.

Para el comercio de servicios resultan más relevantes las medidas regulatorias “detrás de la frontera” que las medidas “en frontera” como los aranceles. Dichas medidas regulatorias incluyen leyes, políticas, procedimientos y normas que tienden a elevar los costos del comercio y las inversiones, obstaculizando el libre flujo del comercio de bienes y servicios y de la inversión extranjera en la región.

Facilitación del comercio de servicios globales de exportación

Un reciente artículo de ICTSD (Meléndez-Ortiz, 2018) sugiere que los esfuerzos tendientes a incorporar un componente de servicios a la disciplina de la facilitación del comercio podrían ir acompañados de la creación de una ventanilla única para proveedores de servicios globales que permitiera simplificar los trámites de visado, o asegurar que las políticas tributarias impongan a los proveedores extranjeros condiciones no menos favorables que las de los proveedores nacionales.

El marco conceptual de una iniciativa de esta naturaleza estaría dado por las disciplinas de la política comercial contenidas en el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios de la OMC (AGCS), el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC) y el Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF). A su  vez, la flexibilidad del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) permitiría incorporar disposiciones tendientes a regular el comercio de servicios y a reducir los procedimientos difusos a los que se enfrentan sus proveedores.

Algunos de los componentes de lo que se ha dado en llamar Facilitación del Comercio 2.0 ya forman parte de la discusión multilateral y abarcan propuestas sobre comercio electrónico, facilitación de inversiones, facilitación de los servicios y reglamentación nacional en materia de servicios. El avance de las conversaciones se pone de manifiesto a través de las declaraciones ministeriales surgidas de la XI Conferencia Ministerial de la OMC (Buenos Aires, 2017) referidas a facilitación de inversiones, comercio electrónico y reglamentación nacional de servicios.

La facilitación del comercio es un área en la que ya han avanzado los esquemas de integración regionales y los países en sus negociaciones bilaterales. La iniciativa RTA ExChange implementada conjuntamente por el BID y el ICTSD, ha analizado recientemente cómo los acuerdos regionales de comercio han abordado algunos de los elementos de la Facilitación 2.0.

Por su parte, en la Reunión de Ministros de Comercio del G20 que tuvo lugar en Shanghai, China, en julio de 2016, los países se comprometieron a trabajar con miras a la reforma de políticas nacionales para reducir los costos domésticos del comercio, abordando el tema del impulso a la facilitación de servicios con la finalidad de lograr un mercado competitivo de servicios, en busca de un flujo fluido tanto de bienes como de servicios a lo largo de las CGV.

De la misma manera, la propuesta de facilitación de comercio de servicios presentada por la India ante la OMC en 2017, apunta a mejorar la transparencia y procedimientos en el comercio internacional de servicios.

El compromiso en el marco del AGCS, en cualquiera de los modos de suministro, abarca la provisión electrónica de un servicio una vez entregado electrónicamente, aunque la modalidad de provisión electrónica no hubiera existido al momento de negociar el compromiso en AGCS. Así, el compromiso sobre cualquier servicio incluye el complejo total de servicios que hacen posible su provisión tanto online como offline, incluyendo la libre transmisión de datos hacia adentro o hacia afuera de las fronteras. Es decir, que los miembros de la OMC no tienen necesidad de negociar ningún compromiso adicional para cubrir los componentes virtuales de un servicio. Por lo tanto, los miembros asumieron el compromiso de brindar el tratamiento comercial más liberalizado para los bienes y servicios comerciados electrónicamente.

Sin embargo, existen factores que obstaculizan la capacidad de los diferentes sistemas para comunicarse entre sí. Por un lado, la falta de interoperabilidad a través de los marcos político y regulatorio ocasionan problemas administrativos e inconsistencias de conformidad entre jurisdicciones y, por otro, la armonización de las políticas de privacidad no resulta una tarea sencilla de lograr.

En este sentido, la Unión Europea (UE) provee un ejemplo de experiencias de mapeo de obligaciones y soluciones entre jurisdicciones, para desarrollar marcos de políticas de interoperabilidad entre regiones. Es el caso del Comité Europeo de Protección de Datos – CEPD (European Data Protection Board – EDPB por sus siglas en inglés), organismo independiente que contribuye a la aplicación coherente de las normas de protección de datos que, en su segunda reunión plenaria del 4 y 5 de julio de 2018,  trató el tema de la consistencia y cooperación de los diferentes sistemas. En el marco de este foro, se compartieron experiencias de funcionamiento del mecanismo de ventanilla única y el desempeño del Sistema de Información del Mercado Interior (IMI por sus siglas en inglés) de la UE, una herramienta online para la cooperación transfronteriza. La cantidad de casos de quejas recibidas por las autoridades de protección de datos ha ido en aumento y, en la actualidad, el CEPD está abocado a la elaboración de nuevos procedimientos orientados a dirimir dichos casos, donde las autoridades de supervisión deberán cooperar para asegurar su aplicación consistente.

Hoy América Latina enfrenta el desafío de generar capacidades institucionales, espacios de diálogo y acuerdos orientados a la coordinación regulatoria, mediante acuerdos que estandaricen y formalicen reglas comunes, de manera de dotar a los sistemas de información y los sistemas a los que dan soporte, de la capacidad de compartir datos y posibilitar el intercambio de información y reconocimiento mutuo.

Las empresas digitales de la región deben superar diferentes obstáculos para operar a través de las fronteras bajo las nuevas modalidades del comercio: superar las restricciones a los pagos online; modernizar las leyes de copyright; diseñar leyes equitativas de protección al consumidor; limitar la excesiva regulación a los servicios online; implementar regulaciones flexibles de protección de datos que apunten a mejorar la seguridad en el manejo de la información y permitan el libre flujo de datos, promoviendo marcos de política interoperables; evitar requisitos de localización de datos para los servicios online extranjeros, ya que es un factor crucial para que las empresas de la región logren maximizar su competitividad.

Por último, resulta necesario seguir trabajando regionalmente para modernizar y armonizar las regulaciones digitales y asegurar la interoperabilidad de internet y los sistemas de información en la región.

Aspectos arancelarios y tributarios del comercio de servicios

Según el AGCS, los servicios no están afectos a aranceles o al pago de impuestos de aduanas. La negociación se ha efectuado en función de eliminar las medidas domésticas (leyes, normas, reglamentos) que discriminan contra los servicios o los proveedores de servicios extranjeros.

A diferencia de lo que sucede con el comercio de mercancías, en el comercio de servicios no se aplican aranceles, y el mecanismo de liberalización consiste en reducir o eliminar el efecto restrictivo o discriminatorio de las regulaciones que afectan a este comercio.

Es decir que, así como en el comercio de bienes las preferencias entre los países se conceden mediante aranceles más bajos que los concedidas a terceros países, en el comercio de servicios las preferencias se otorgan flexibilizando el nivel de las regulaciones.

En este sentido, el AGCS establece como uno de sus principios básicos que los compromisos deben ser negociados y consolidados, sin quedar excluido a priori de las negociaciones ningún sector ni modo de suministro. Es decir que la consolidación de los compromisos en materia de servicios, al igual que la de los aranceles en el caso del comercio de mercancías, implica que son pasibles de ser modificados exclusivamente como resultado de una negociación con los países que resultarían afectados.

Este impedimento legal para revertir los compromisos contraídos es la garantía para los proveedores extranjeros de que las condiciones de acceso al mercado no variarán durante un plazo razonable. Para ello, el AGCS prevé la celebración de negociaciones comerciales en el futuro con la finalidad de alcanzar “un nivel de liberalización progresivamente más elevado”.

En cuanto a los aspectos impositivos, la generalidad de la práctica tributaria indica que los países, en su camino hacia la mejora de sus sistemas comerciales, desalientan la aplicación de impuestos indirectos[1] a las exportaciones de servicios.

La intangibilidad de la prestación de los servicios en cualquiera de sus modos de suministro, a diferencia de las mercaderías físicas, coloca a aquel sector del comercio fuera del alcance de la legislación aduanera.

Al respecto, la recomendación de la OMC consiste en no trasladar impuestos indirectos en el precio de los bienes y servicios que se exporten. La aplicación del criterio “país de destino”, según el cual el país exportador no debe gravar los bienes exportados y el país de destino lo hace en el mercado consumidor con los impuestos que rigen en su mercado, neutraliza los efectos del impuesto al valor agregado para los bienes y servicios exportados. Este método atribuye el derecho de imposición del país de destino y reconoce la potestad tributaria a los compradores.

En este sentido, el sistema internacional de comercio mediante los acuerdos negociados por los países miembros de la OMC, están orientados a que la exportación de conocimiento y la maximización de la competitividad de las empresas, permitan a los países ser parte de uno de los sectores más dinámicos y que acumula la mayoría de los flujos de inversión extranjera directa a nivel mundial.

La cuestión de la aplicación de impuestos a las exportaciones de servicios ha sido resuelta, en muchos casos, mediante acuerdos de doble tributación que buscan evitar la aplicación de impuestos similares por parte de dos o más Estados sobre el patrimonio de un mismo contribuyente, generando un efecto distorsivo sobre el comercio de servicios en este caso.

Para hacer frente a este situación, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD) ha promovido el diálogo entre los países sobre temas tributarios y ha desarrollado un “Modelo de Convenio Tributario sobre la Renta y sobre el Patrimonio” (OECD, 2017) que establece un marco de política impositiva, uno de cuyos principales elementos esenciales es, tanto la eliminación de la doble tributación, como la eliminación de la doble no tributación que ocasiona la evasión impositiva internacional.

En  nuestra región, un ejemplo un acuerdo que se ajusta el Convenio Modelo de la OECD es el Protocolo de Enmienda para evitar la doble imposición y prevenir la evasión fiscal con respecto a los impuestos sobre la renta entre Argentina y Brasil, vigente a partir de junio de 2018, por el que se puso fin a la doble imposición tributaria con Brasil para empresas de servicios con sede en Argentina. Esta norma jurídica permite que ambos estados puedan deducir de su impuesto a la renta un importe igual al retenido en el otro país.

Las disposiciones del Modelo de Convenio Tributario sobre la Renta y el Patrimonio de la OCDE han sentado las bases para la negociación o revisión de más de 3000 convenios bilaterales de tributación, siendo hoy en día el modelo más utilizado a nivel internacional y en la región.

 

Bibliografía

ALES Services Ranking. ALES Asociación Latinoamericana de Exportadores de Servicios.

Forthcoming in S. Arndt and H. Kierzkowski (eds.). Fragmentation and International Trade, Oxford University Press. Revisado enero 2000.

International Transactions, International Services, and International Investment Position Table. Bureau of Economic Analysis. U.S. Department of Commerce.

  1. Fadda. El nuevo mundo de las exportaciones: los servicios. FLACSO. Buenos Aires. 2013.
  2. Hauser y A. Mattoo. Measuring and Analyzing the Impact of GVCs on Economic Development. Services Trade and Global Value Chains. Chapter 6.
  3. Porges y A. Enders. Data Moving Accross Borders. E15 Initiative. Think Piece. ICTSD-WEF. 2016.

OECD Services Trade Restrictiveness Index.

OMC. Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias.

OMC. Acuerdo General sobre Comercio de Servicios.

Recomendaciones sobre Cooperación Regulatoria de UN/CEFACT.

  1. Suominen. Accelerating Digital Trade in Latin America and the Caribbean. BID. Working Paper Series Nº IDb-WP-790. 2017.
  2. Thompson Chacón. Tratamiento tributario de servicios transfronterizos. En B. Cubides y M. Marín. La tributación de servicios en Latinoamérica. Especial referencia al comercio electrónico. Bogotá. 2011.

[1] Por “impuestos directos” se entenderán los impuestos sobre los salarios, beneficios, intereses, rentas, cánones o regalías y todas las demás formas de ingresos, y los impuestos sobre la propiedad de bienes inmuebles. Anexo I del Acuerdo de la OMC sobre Subsidios y Medidas Compensatorias.

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