¿Por qué son densas las fronteras? ¿Qué impacto tienen los tiempos en frontera en general y de despacho aduanero en particular sobre el comercio? ¿Qué tipo de soluciones existen para reducir dichos tiempos? ¿Qué efectos tienen sobre el comercio exterior iniciativas específicas de facilitación comercial como la adopción y el mejoramiento de sistemas de gestión de riesgo, la introducción de ventanillas únicas electrónicas y la racionalización y simplificación de los procedimientos de tránsito internacional?
El 26 de junio se llevó a cabo en el INTAL-LAB la presentación de uno de los más recientes informes del Sector de Integración y Comercio (INT) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Cómo salir del laberinto fronterizo: Una evaluación de las iniciativas de facilitación del comercio en América Latina y el Caribe (https://publications.iadb.org/handle/11319/7994).
La apertura estuvo a cargo de Gustavo Beliz, Director del INTAL, y Miguel Braun, Secretario de Comercio del Ministerio de Producción de Argentina. Braun manifestó que tanto las negociaciones internacionales como la facilitación del comercio son dimensiones sumamente importantes para avanzar hacia una mayor inserción internacional de Argentina. En ese sentido, mencionó que, según las estimaciones existentes una demora de un día en la aduana equivale a un arancel de entre 0,5 y 2,5 puntos porcentuales, según el valor agregado de la mercadería. Por ende, cualquier esfuerzo que se emprenda para reducir los costos logísticos y los trámites, y para mejorar la eficiencia de toda la gestión de exportación e importación tendrá un gran impacto sobre la economía argentina en general y sobre las PYMES en particular.
Asimismo, destacó la modificación que llevaron adelante la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) y Aduanas sobre la caución aduanera, lo que va a permitir facilitar el movimiento de mercaderías en aduanas y reducir costos. También resaltó el proyecto de la ventanilla única de comercio exterior (VUCE) en el que, con el apoyo del BID, se está trabajando desde 2016. En efecto, la VUCE es una herramienta central para mejorar la normativa y el funcionamiento de algunos organismos.
El tiempo es una barrera importante para el comercio
Christian Volpe Martincus, Economista Líder INT-BID y quien lideró el equipo que realizó esta investigación, presentó las principales conclusiones y resultados del estudio. El informe sostiene que las fronteras son densas y requiere tiempo cruzarlas; que están pobladas por agencias que desarrollan y administran regulaciones que las firmas deben cumplir y procedimientos que deben seguir cuando comercian internacionalmente. El objetivo de dichas regulaciones y procedimientos es asegurar la seguridad, la legitimidad, en general, y el cumplimiento de las normas fiscales, en particular. No obstante, según cómo dichas regulaciones y procedimientos estén diseñados, las fronteras se pueden convertir en laberintos difíciles de transitar y costosos en términos de tiempo. Es por ello, que el tiempo en frontera se utiliza como la medida primordial que resume las barreras comerciales generadas por las formalidades y los trámites fronterizos.
¿Por qué las fronteras son densas? Algunas razones que hacen a esa densidad son: i) las firmas deben lidiar con regulaciones y procedimientos de múltiples agencias -la mediana de la cantidad de agencias fronterizas es 15-; ii) los procedimientos de las agencias fronterizas pueden ser complejos y en muchos casos se llevan a cabo en papel y de forma manual; y iii) las agencias no están coordinadas y sus sistemas no están interconectados.
Hasta ahora, el tiempo necesario para cruzar las fronteras se medía sobre la base de indicadores del tiempo total que insume comerciar o de los tiempos que demandan los despachos aduaneros basados en encuestas.
A partir de la incorporación de nuevos sistemas de información, las aduanas y otros organismos fronterizos pueden recopilar sistemáticamente información precisa y detallada sobre el procesamiento de cada una de las transacciones de comercio exterior. Dichos datos transaccionales permiten medir e informar los tiempos en frontera para un amplio número de países, ordenarlos en un ranking y seguir su evolución en el tiempo.
Estos datos revelan que una buena parte del tiempo en frontera se debe a decisiones endógenas de las firmas, es decir, que no necesariamente el problema radica en la ineficiencia de los puertos y las aduanas. Esto dificulta la interpretación de los rankings por países construidos sobre la base de los tiempos totales en frontera, si se supone que reflejan eficiencia portuaria y/o aduanera, porque mezclan medidas de tiempo exógenas debidas al procesamiento efectivo de los envíos con medidas que dependen del comportamiento de las firmas.
El mensaje que se desprende de esto es que los tiempos fronterizos relevantes para la política se pueden medir con más precisión si se utilizan los tiempos de procesamiento reales asociados con la manipulación portuaria y aduanera. Según estimaciones presentadas en el estudio, en el caso de Perú, un incremento de 10% de esos tiempos provoca una disminución de 2,4% en las importaciones. Mayor aún es el impacto para las firmas importadoras nuevas y las de mayor tamaño, así como para los productos más sensibles al tiempo.
El semáforo de la frontera
Los cargamentos que egresan o ingresan a los países deben ser procesados por sus respectivos organismos aduaneros. A tal efecto, las aduanas llevan a cabo controles de diferente alcance. El canal verde, comprende aquellos cargamentos que no son inspeccionados y pueden atravesar la frontera sin detenerse. El canal amarillo/naranja, los cargamentos que son sometidos a inspección documental y experimentan un freno. Por último, los cargamentos que son sometidos a inspección documental y física, y experimentan una detención total conforman el canal rojo.
El modo en que los envíos son asignados a los distintos canales se determina sobre la base de sistemas de gestión de riesgo que presentan distintos niveles de sofisticación. En la versión más básica, los criterios de selección fundamentalmente consisten en reglas fijas, es decir, listas negras de firmas importadoras y exportadoras, de bienes y de destinos/orígenes establecidas sobre la base de información simple de las declaraciones aduaneras y de infracciones pasadas, además de un componente aleatorio para evitar la predicción perfecta. Las variantes más avanzadas aplican técnicas de gestión de riesgo más sofisticadas, que hacen un uso intensivo de herramientas econométricas multivariadas sobre un conjunto más amplio de datos generados por los sistemas de información de las aduanas y de otros organismos, especialmente para las importaciones.
Del análisis de casos realizados en diferentes países de la región se desprenden las siguientes conclusiones:
- Los envíos asignados al canal rojo demoran más en ser liberados por la aduana
- Los tiempos de despacho aduanero más prolongados están asociados a menores exportaciones de las empresas y la frecuencia de envíos es el principal canal a través del cual dichos tiempos afectan las exportaciones
- Las relaciones comerciales nuevas son particularmente afectadas por los tiempos de despacho aduanero prolongados
De la multiplicidad de agencias a una ventanilla única de comercio exterior (VUCE)
Las VUCE son esquemas que racionalizan los procesos administrativos relacionados con las transacciones comerciales. Las mismas permiten que las partes involucradas presenten información estandarizada en un único punto de entrada para dar cumplimiento a todos los requisitos regulatorios vinculados con la importación, exportación y tránsito.
La tecnología de la información y los métodos que permiten la interoperabilidad han hecho posible el desarrollo e implementación de ventanillas únicas electrónicas. En lugar de completar y llevar físicamente documentos en papel de una oficina a otra de manera consecutiva, las VUCE permiten la presentación de solicitudes en línea, el intercambio de documentos digitales entre los organismos relevantes y la emisión de permisos relacionados con el comercio exterior.
Más de 70 países han adoptado esquemas de ventanillas únicas de comercio exterior. Volpe presentó la experiencia de Costa Rica, donde la implementación de la VUCE se dio gradualmente por procedimientos (productos) y puertos (destinos), lo que redundó en un aumento de las exportaciones, especialmente para aquellas firmas que interactúan con muchas agencias cuyas oficinas localizadas en otras regiones.
La facilitación del comercio a través de las fronteras
Con frecuencia, cuando los bienes se transportan por tierra, tienen que atravesar países intermedios. Esto se conoce técnicamente como tránsito internacional. Este tránsito da cuenta de una proporción significativa del comercio exterior. Por ejemplo, en el caso de El Salvador, el 96 % de las exportaciones a los países vecinos de Centroamérica (Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá) se transporta por vía terrestre y aproximadamente un tercio de estas exportaciones atraviesa un país que no es el destino final del cargamento.
En ausencia de disposiciones especiales explícitas para el tránsito internacional, los envíos quedan sujetos a una serie de procedimientos fronterizos de importación y exportación que incluyen la preparación de documentos en papel y, en algunos casos, hasta la carga y descarga de los camiones. Esos procedimientos repetitivos generan una congestión significativa en la frontera y provocan un fuerte aumento de los costos de transacción y, en consecuencia, imponen costos significativos a las firmas.
Bajo regímenes de tránsito que funcionan adecuadamente, la carga administrativa se descentraliza de los puntos de entrada para reducir los costos del cruce fronterizo. Los envíos fluyen a través de terceros países bajo control aduanero, pero sin ser despachados por la aduana: el despacho aduanero se pospone, de modo que no hay necesidad de importar y reexportar los productos en los puntos intermedios.
El informe utiliza el Sistema de Tránsito Internacional de Mercancías para Mesoamérica (TIM) como caso de estudio. Si bien existe un margen sustancial para mejorar el TIM, los resultados muestran que los procedimientos fronterizos simplificados verdaderamente facilitaron el comercio. Una muestra de ello es que las exportaciones procesadas bajo este nuevo régimen de tránsito crecieron más rápidamente que las que estuvieron sujetas a los procedimientos ordinarios. Esta expansión del comercio se puede atribuir, principalmente, a una mayor frecuencia de envíos, en espacial de bienes sensibles al tiempo.
¿Qué nos depara el futuro?
El diagnóstico y la evaluación de políticas debería idealmente hacer uso extensivo de la gran riqueza de datos en tiempo real y de alta frecuencia que generan los sistemas de información de las agencias fronterizas. Estos datos permiten rastrear el universo completo de cargamentos a través de los procesos de entrada y salida, desagregar tiempos en frontera en las distintas etapas relevantes y distinguir aquellas etapas más atribuibles a la intervención pública de aquellas que están más influenciadas por el comportamiento de las firmas. También ayudan a descubrir heterogeneidades relevantes determinadas por factores relacionados con las firmas, con los productos y con los destinos/orígenes, entre otros. Por ende, esta información facilita la detección de los cuellos de botella reales.
Los esquemas de facilitación del comercio se han desarrollado acumulativamente como módulos independientes y desarticulados con soluciones informáticas dispares. Los países deberían desarrollar una visión de conjunto amplia y adoptar un enfoque operativo consistente, que articule estas diferentes iniciativas, tanto dentro de los países como entre ellos. Esto debería materializarse en una reingeniería de procesos inteligente de modo de aprovechar las ventajas que ofrecen las tecnologías informáticas emergentes y los macrodatos (big data) y plasmarse en una serie de líneas específicas de acción:
- mejorar la coordinación fronteriza tanto para el comercio como para el tránsito (dentro y entre países);
- fortalecer la gestión aduanera del riesgo (dentro y entre agencias);
- ampliar los programas, entre agencias y países, de Operadores Económicos Autorizados (OEA);
- eliminar las barreras específicas al comercio electrónico y de servicios;
- incorporar evaluaciones de impacto y análisis comparativos; y
- considerar interacciones políticas más amplias (p.e., infraestructura).
Pablo Sanguinetti, Director Corporativo de Análisis Económico y Conocimiento para el Desarrollo del Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), cerró la presentación del estudio, destacando la relevancia de la agenda de facilitación del comercio y la importancia de la participación del sector privado en ese proceso, tanto para comprender la real concepción de las dificultades como para aprovechar las herramientas en su mayor dimensión. Con relación al informe resaltó que es un excelente ejemplo sobre cómo utilizar los micro datos que generan los organismos públicos, en este caso, para medir los tiempos frontera y, a partir de ello, estimar el impacto de medidas orientadas a reducirlos.
