Abril, 2018Redacción: Jesica De Angelis

El Spaghetti Bowl del comercio de servicios

By Federico Mazzella Abril, 2018
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Redactor: Jesica De Angelis
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  Ideas de Integración n260

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El acuerdo de la OMC, los acuerdos regionales, los acuerdos de reconocimiento de títulos, acuerdos sobre visado, de inversiones, movimiento de personas, comercio electrónico, compras públicas, entre otros, son los diversos espacios regulatorios que median el complejo comercio de servicios.

El avance exponencial de la economía digital ha reducido el costo de generación, transmisión y almacenamiento de información dinamizando la exportación de servicios. Los Servicios Basados en Conocimiento (SBC) protagonizan la generación de innovación, productividad y demanda de recursos humanos calificados en las economías modernas[1]. La región cuenta con un cúmulo importante de potencialidades en dichos flujos[2], donde el comercio ha crecido 4 veces desde los 2000, con exportaciones que alcanzaron o incluso superaron las de algunos productos primarios[3].

De acuerdo con una encuesta a una serie de empresas exportadoras de servicios de América Latina[4], los principales determinantes de la competitividad son los vinculados a la dotación interna de recursos, entre ellos, la disponibilidad y calidad de los recursos humanos y los costos laborales. Si bien la percepción de la calidad de los recursos humanos de la región se considera favorable, se señalan desventajas vinculadas con la disponibilidad de personal, el dominio de idiomas y la legislación laboral. El desafío es entonces incrementar la oferta de personal de alta calificación y recursos con calificaciones específicas y aliviar dicho cuello de botella. Las empresas tienen la percepción de estar en desventaja en cuanto a la calidad y costo de la infraestructura de comunicaciones y sobre el acceso y costos de las fuentes de financiamiento. Por su parte, las empresas también destacaron la importancia de las políticas de promoción de exportaciones (misiones, asesoramiento, acompañamiento, desarrollo de la “marca país”), incentivos tributarios, beneficios fiscales, a la exportación y a la inversión.

Por otro lado, fueron señalados algunos factores a nivel de la política exterior, entre ellos, los acuerdos internacionales de doble tributación, los acuerdos comerciales, la protección de la propiedad intelectual y, en menor medida, los acuerdos internacionales de inversión. El objetivo de este artículo es analizar este último aspecto, es decir, las regulaciones existentes sobre el comercio de servicios, haciendo especial foco en los SBC.

 

Regulaciones sobre el comercio de servicios

Los flujos de servicios son más difíciles de sistematizar y registrar[5] en comparación con los bienes por la heterogeneidad de actividades e intangibles que abarca.  A diferencia de los bienes cuyos intercambios se llevan a cabo a partir de la circulación transfronteriza, los servicios pueden ser suministrados de diversos modos: de forma transfronteriza como el caso de los centros de llamadas (Modo 1); pueden ser utilizados o consumidos en otro país, como el caso del turismo (Modo 2); puede ser suministrado por sucursales o filiales extranjeras instaladas en el país donde se consume el servicio como el caso de un banco extranjero (Modo 3); o puede ser brindado a través de personas que se desplazan a otra localización para brindar el servicio como el caso de un asesor (Modo 4).

La forma de suministro de los servicios y el intercambio de intangibles implica que dicho comercio se enfrenta a otros impedimentos adicionales a los que encuentran los bienes. Algunos trabajos[6] han estimado que los servicios enfrentan costos de exportación mayores que los que experimentan los bienes (incluso dos o tres veces mayores). A su vez, mientras que los costos del comercio de bienes han caído en los últimos años, en servicios permanecen estables.

Las reglamentaciones nacionales y no tanto las medidas en frontera son las que tienen mayor importancia para el libre flujo de servicios, de ahí la complejidad de su regulación. Los gobiernos suelen implementar diversos instrumentos para garantizar objetivos internos: por ejemplo, la estabilidad del sistema financiero a través de regulaciones en las instituciones del sector; prevenir practicas anti-competitivas en sectores como las telecomunicaciones; garantizar el acceso para el caso de algunos servicios básicos como el agua o la electricidad a través de licencias con requisitos de cobertura; entre otras[7]. Y estos objetivos legítimos pueden dificultar el acceso al mercado para empresas extranjeras.

En general, las profesiones se encuentran fuertemente reguladas a nivel nacional ya que los gobiernos buscan garantizar la calidad de los servicios profesionales a través de requisitos de formación. Por ello, obtener las licencias y el reconocimiento de títulos suelen ser un requisito de gran importancia para la exportación de servicios profesionales. En tal sentido, la transparencia en dichos regímenes, la verificación de los títulos en un plazo razonable y el reconocimiento mutuo de títulos suelen favorecer este comercio y ser objeto de negociaciones comerciales.

Además de las licencias y calificaciones, muchos países cuentan con medidas que restringen el acceso a los servicios profesionales a través de requerimientos de propiedad de la empresa por parte de profesionales locales o su mayoría en el directorio. Para el movimiento temporal de personas (transferencias intra-corporación o proveedores contractuales o independientes de servicios), suelen existir exigencias económicas o límites para la estadía. Otras restricciones se vinculan con el establecimiento de impuestos, subvenciones y compras públicas donde no se garantiza totalmente el Trato Nacional. También se registran procedimientos complejos y costosos para obtener la visa de negocios y la falta de transparencia regulatoria en algunos países (sobre leyes y regulaciones o información sobre migración).

Como se observa en el Gráfico 1, los países de la región no son los más restrictivos en cuanto al comercio de servicios, encontrándose sus índices de restricción al comercio de servicios en torno a los valores de los países desarrollados. Los servicios profesionales, en especial los legales, son los que evidencian mayores restricciones (Gráfico 2), tanto a nivel mundial como en la región; sin embargo, América Latina cuenta con promedios menores en los índices de restricción y valores máximos más bajos, dando cuenta de mayores restricciones en otros puntos del planeta. El valor extremo en el sector de distribución de ventas corresponde a Panamá, que, si bien tiene trato igualitario para nacionales y extranjeros para el resto de las actividades, su Constitución Nacional reserva el sector de distribución de ventas para entidades domésticas (Gráfico 3)[8].

De acuerdo con el simulador de la OCDE[9], los servicios vinculados a la logística, transporte y telecomunicaciones enfrentan con mayor frecuencia barreras a la competencia, de transparencia o restricciones al ingreso de capital extranjero. Por su parte, los sectores intensivos en recursos humanos calificados son los que están más restringidos por barreras a la entrada de capital extranjero o al movimiento de personas. En términos de modo de suministro, el comercio menos liberalizado es el vinculado con el movimiento de personas porque implica traslado de trabajadores extranjeros, donde los países son más reticentes en tomar compromisos.

Las mayores restricciones al movimiento de servicios en la región se presentan en el modo 4, es decir, vinculado con el traslado de recursos humanos a otros países, en general vinculadas con membrecías en asociaciones profesionales locales, requisito de título local válido  (en algunos casos implica nuevos exámenes, en otros se establece el reconocimiento automático si hay acuerdo), límites de estadía, porcentaje mínimo de recursos humanos locales, requerimiento de residencia, demostración de solvencia económica, cuotas según sectores, períodos de entrenamiento en empresas locales, entre otros. El modo 1 y 3 (no se releva información para el modo 2) suele tener menores restricciones, cuando existen se vinculan con la restricción a la entrada de capitales extranjeros.

Gráfico 1. Índice total de restricciones al comercio de servicios


 

 

Elaboración propia en base a Banco Mundial. *Región incluye Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, R. Dominicana, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay, Venezuela. Profesionales incluye legales y de contaduría y auditoria, los únicos dos servicios profesionales considerados en la base de datos.

 

El ámbito multilateral

A nivel multilateral, la regulación de los servicios es relativamente nueva[10]. Su inclusión en la agenda multilateral data de la Ronda Uruguay (1986-1994)[11] producto de la cual se elaboró el primer y único acuerdo multilateral sobre la materia: el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (AGCS) en vigor desde 1995. La regulación de los servicios es más compleja y menos conocida que la de bienes, esto hace que el AGCS sea considerado el acuerdo de la OMC más “complejo, enrevesado y opaco”[12].

En comparación con el GATT, el AGCS es un acuerdo que permite un margen mucho mayor para que los gobiernos determinen los compromisos que asumen. En particular, los gobiernos no están obligados a comprometerse en todos los sectores o modos de suministro, existe la posibilidad de establecer limitaciones y de retirar o renegociar los compromisos.

En particular, las obligaciones bajo el AGCS son de dos tipos: generales y específicas. Las generales se aplican de forma directa y automática a todos los miembros y sectores y comprenden la aplicación del tratamiento de NMF y la transparencia, es decir, hacer públicas todas las medidas de aplicación general y garantizar las respuestas ante petición de información de otros miembros. Los compromisos específicos de acceso a mercados pueden estar sujetos a diversas limitaciones, por ejemplo, número de proveedores, forma jurídica del proveedor, participación de capital extranjero, entre otros. De la misma manera, la concesión del trato nacional puede estar supeditada a ciertos requisitos o salvedades. Cada miembro del AGCS cuenta con una lista positiva de servicios en los que garantiza los compromisos específicos.

Como el AGCS no establece condiciones sobre los servicios en los que los signatarios deben establecer compromisos, existe un nivel heterogéneo de compromisos en los diferentes servicios (Gráfico 4), desde servicios de turismo y finanzas en los que buena parte de los signatarios ha tomado compromisos, a los servicios de enseñanza y salud, donde los países prefieren tener más áreas bajo su control. El sector de los servicios profesionales cuenta con un cumulo importante de compromisos contraídos en cuanto al acceso a los mercados y el trato nacional, en especial los servicios de ingeniería; sin embargo, quedan aún extensas áreas por fuera del acuerdo. En la región, la distribución de compromisos por sector guarda relación a lo que sucede para el total mundial, siendo el turismo y viajes, finanzas, servicios de negocios y comunicación los que cuentan con mayor cantidad de compromisos. Por su parte, Panamá, Ecuador y México son los países de la región que asumieron mayor cantidad de compromisos.

Gráfico 4. Cantidad de miembros de la OMC con compromisos, según sector de servicios

 

De acuerdo con un trabajo reciente[13], la mayor parte de la liberalización del comercio de servicios se vinculó con un proceso unilateral, incluso observan que buena parte de la política comercial en servicios es en realidad más liberal de lo que establecen los compromisos en la OMC en el AGCS. A su vez, destacan que los tipos de suministro más protegidos en la actualidad (transfronterizo y vía movimiento de personas) no registraron los avances necesarios en las negociaciones.

A su vez, respecto de los sectores complementarios a servicios, el AGCS no incluye las compras públicas de servicios (regulado bajo el Acuerdo Plurilateral de Contratación Pública); el comercio electrónico, el cual cuenta con un abordaje limitado en la OMC; ni aspectos tributarios o de reconocimiento mutuo de títulos profesionales, los cuales se encuentran regulados bajo negociaciones bilaterales o regionales[14].

La ronda más reciente de la OMC que comenzó en enero de 2000, incorporó en 2001 a los servicios, que pasaron a formar parte del Programa de Doha para el Desarrollo de la Conferencia Ministerial de Doha, incorporando temas de acceso a mercado; reglamentación nacional; normas relacionadas con las medidas de salvaguardia urgentes, la contratación pública y las subvenciones; y el trato especial para los países menos adelantados. Durante la Octava Conferencia Ministerial de la OMC en 2011 un grupo de países[15] decidieron comenzar a avanzar en la agenda de servicios, por lo que comenzaron en 2013 a negociar el Acuerdo Trade in Services Agreement (TiSA) para acelerar la profundización de los acuerdos del AGCS y la incorporación de nuevos temas. En particular, las propuestas del TISA incorporan un amplio abanico de temas como las telecomunicaciones, comercio electrónico, servicios financieros, ambientales, compra publica, servicios profesionales, movimiento de personas, servicios de entrega, movilidad de pacientes, subsidios de exportación, entre otros[16]. Sin embargo, desde 2016 sus negociaciones se encuentran en suspenso.

 

Acuerdos comerciales y otras iniciativas regionales

Otro ámbito de regulación de los servicios son los acuerdos comerciales. Como se observa en el Gráfico 5, la acumulación de acuerdos de servicios resulta menor que en bienes, lo que denota la mayor complejidad de su definición y negociación; sin embargo, muestra también una evolución favorable en los últimos años. Algunos de esos acuerdos son “de nueva generación” e incluyen temas tradicionales, temas nuevos y regulaciones complementarias que influyen en estos flujos de comercio como las regulaciones sobre inversiones, comercio electrónico o compras públicas[17].

De acuerdo con SICE[18], los países de la región han firmado alrededor de 60 acuerdos con disposiciones de servicios con socios intra y extra-regionales. Alrededor de la mitad de los acuerdos cuenta con disposiciones para la entrada temporal de personas de negocios, clausula clave para el comercio de servicios profesionales. Muchos de los instrumentos tienen un capítulo dedicado al comercio transfronterizo de servicios, servicios financieros, telecomunicaciones; y muy pocos tienen disposiciones sobre transporte marítimo, aéreo y servicios turísticos.

Deben considerarse también otras disciplinas complementarias como el comercio electrónico, las contrataciones públicas, inversiones, propiedad intelectual, entre otros[19]. De acuerdo con la base de SICE la región cuenta con casi 80 acuerdos con disposiciones sobre comercio electrónico, más de 40 acuerdos con disposiciones sobre contratación pública, alrededor de 150 instrumentos entre Tratados Bilaterales de Inversión y disposiciones sobre inversión en los acuerdos comerciales y 61 acuerdos con disposiciones sobre propiedad intelectual.

El Mercosur incluye servicios y cuenta con el Protocolo de Comercio de Servicios que entra en vigor en 2005 (2014 para Paraguay). A su vez, tiene algunos acuerdos con la región que incluyen compromisos generales, pero solo el que firmó con Chile y el de Uruguay-México incluyen compromisos específicos[20]. El Mercosur cuenta con algunos acuerdos complementarios como la negociación del Mecanismo para el Ejercicio Profesional del Mercosur que incorpora el reconocimiento mutuo para algunas profesiones y el acuerdo para la creación de la visa Mercosur[21]. A su vez, se encuentra negociando acuerdos que incluyen disposiciones sobre servicios con la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC), Canadá, México y la Unión Europea.

Por su parte, Alianza del Pacífico cuenta con el Protocolo Adicional al Acuerdo Marco, con disposiciones de servicios, en particular un anexo de disposiciones generales y específicas para cada país; a ello se suma el hecho de que se trata de países muy activos en las negociaciones de acuerdos intra y extra-regionales. Como parte del Dialogo entre la Alianza del Pacífico y el Mercosur, los países incluyeron en su Hoja de Ruta, entre otros temas, la facilitación de servicios. En particular, en el Dialogo de Alto Nivel de julio de 2017 se destacó la importancia de iniciativas birregionales en servicios vinculados a recursos naturales y de avanzar en comercio electrónico, infraestructura digital y servicios con alto valor agregado[22].

El Sistema de Integración Centroamericana cuenta con un Tratado sobre Inversión y Comercio de Servicios (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua) que incluye, entre otras medidas, el reconocimiento mutuo para servicios profesionales y acuerdos con Panamá, Chile, R. Dominicana y el CAFTA-DR. Caricom cuenta con acuerdos de comercio con Costa Rica, R. Dominicana y un acuerdo de nueva generación con la Unión Europea (CARIFORUM-UE) con 7 capítulos destinados a Inversiones, Comercio de Servicios y Comercio Electrónico”.

Gráfico 5. Cantidad de acuerdos notificados en vigor (acumulados por año)

A este panorama diverso es necesario también incorporar los acuerdos sobre doble tributación para que el prestador no pague impuestos en su país y en el país de destino sino solo donde presta el servicio[23]. También se destacan los acuerdos de reconocimiento mutuo de títulos como el Convenio Regional de Convalidación de Estudios, Títulos y Diplomas de Educación Superior en América Latina y el Caribe (1974), la Convención de México sobre el Ejercicio de Profesiones Liberales (2002). Por último, cada servicio tiene particularidades y para ello también existen convenios sectoriales que regulan la actividad, por ejemplo, el Acuerdo Latinoamericano de Coproducción Cinematográfica para el comercio de servicios audiovisuales[24].

En este contexto, los múltiples ámbitos de regulación y negociación y las dificultades asociadas a la propia definición de los servicios complejizan la plena comprensión del sector y el desarrollo de decisiones estratégicas por parte de los agentes privados y del sector público. El establecimiento del Sistema Regional de Información y Armonización Metodológica (SRIAM)[25], que cuenta con un repositorio de acuerdos y normativas que afectan al comercio regional de servicios puede constituir un insumo clave para la política pública.

 Conclusiones

Las exportaciones de Servicios Basados en Conocimiento representan una oportunidad para la inserción dinámica de la región en las Cadenas Globales de Valor; sin embargo, más allá de los desafíos clave de largo plazo vinculados con el desarrollo del capital humano, la infraestructura tecnológica y otros activos estratégicos, las regulaciones sobre el comercio de servicios son un punto importante en dichos flujos y debe ser estudiado con cuidado. En particular, se observan restricciones al movimiento de profesionales (e.g. estadías, visas, requisitos económicos), falta de reconocimiento de títulos, licencias, restricciones a la entrada de empresas extranjeras, entre otras. En definitiva, la regulación de todos los aspectos que influyen en el comercio de servicios es sumamente compleja y segmentada en diversos ámbitos de negociación, lo que dificulta su comprensión y requiere el desarrollo de una verdadera mirada estratégica a nivel regional, incluso más que en otros sectores con potencial exportador.

Referencias bibliográficas

BID (2018). MERCOSUR-Alianza del Pacífico: informe del Diálogo de Alto Nivel. Una agenda positiva para la integración. Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL) Sector de Integración y Comercio (INT). NOTA TÉCNICA Nº IDB-TN-1391. https://publications.iadb.org/bitstream/handle/11319/8807/informe-seminario-MSR-AP.pdf

Borchert, Ingo, Batshur Gootiiz and Aaditya Mattoo (2012). “Services in Doha: What’s on the Table?” World Bank and CEPR book “Unfinished Business? The WTO’s Doha Agenda”, page 115-143.

Campos y Gayá (2016). MERCOSUR: Su estado de implementación y su relación con otras iniciativas de integración regionales y multilaterales. Sector de Integración y Comercio del BID. Mimeo.

Conferencia de las Naciones Unidas (1948): Acta final y documentos conexos de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Empleo, La Habana, Cuba, 21 de noviembre de 1947 a 24 de marzo de 1948, Comisión Interina de la Organización Internacional del Comercio.

EUROSTAT (2018): “Glossary:Knowledge-intensive services (KIS)” http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Glossary:Knowledge-intensive_services_(KIS)

Fink, C., & Jansen, M. (2009). Services provisions in regional trade agreements: stumbling blocks or building blocks for multilateral liberalization? Multilateralizing regionalism: Challenges for the global trading system, 221-51.

Fontagné, L., Guillin, A., & Mitaritonna, C. (2011). Estimations of tariff equivalents for the services sectors.

Francois, J., & Pindyuk, O. (2013). Consolidated Data on International Trade in Services v8. 9. IIDE Discussion Paper 20130101.

Gaya (2018). Negociaciones comerciales internacionales de servicios. UADE

Gereffi, G., & Fernandez-Stark, K. (2016). Global value chain analysis: a primer, 2nd Edition. Center on Globalization, Governance & Competitiveness, Duke University.

INTAL-Interactivo: https://intal-interactivo.iadb.org/

Lopez, A. F., & Ramos, D. (2017). Servicios basados en conocimiento y desarrollo en América Latina. Revista de Comercio Exterior Bancomext.

Lopez, Niembro y Ramos (2017). Las empresas de servicios en América Latina: Un estudio exploratorio sobre factores de competitividad internacional, obstáculos y políticas públicas. Tec Empresarial Abril – Julio, 2017 Vol 11 Núm 1 / p. 7-22.

Miroudot, S., Sauvage, J., & Shepherd, B. (2013). Measuring the cost of international trade in services. World Trade Review12(4), 719-735.

Sauvé, P., & Roy, M. (Eds.). (2016). Research Handbook on Trade in Services. Edward Elgar Publishing.

USDA (2017). Global Agricultural Information Network: Panama, exporter guide. https://gain.fas.usda.gov/Recent%20GAIN%20Publications/Exporter%20Guide_Panama%20City_Panama_1-31-2018.pdf

[1] López y Ramos (2017b)

[2] De acuerdo con ranking de Tholons para 2017, sobre Destinos para Operaciones de Servicios Tercerizados países como Brasil, México, Chile, Argentina, Costa Rica y Colombia se encuentran en el Top 20 de Naciones Digitales, destacándose los casos de ciudades como San Pablo, Buenos Aires y Santiago.  Disponible en: http://www.tholons.com/digitalnationsupercities/

[3] Ver casos exitosos en INTAL-Interactivo: exportaciones de servicios audiovisuales en Argentina, de ingeniería en Chile o comunicaciones en Guatemala han superado la exportación de vegetales; la de servicios financieros a las de tabaco en Brasil o pescado fresco en Panamá; las de servicios empresariales de Colombia o de computación e informática de Costa Rica versus frutas y frutos; o las de servicios de comunicaciones de Ecuador versus las de café.

[4] Lopez, Niembro y Ramos (2017)

[5] Los principales problemas son la cobertura y la baja calidad de los datos debido a las complejidades del relevamiento (Francois y Pindyuk, 2013).

[6] Fontagné, Guillin, and Mitaritonna (2011) y Miroudot, Sauvage y Shepherd (2013).

[7] Fink y Jansen (2009)

[8] USDA (2017)

[9] Services Trade Restrictiveness Index Simulator (OCDE). Esta herramienta es comparable con la desarrollada por el Banco Mundial, aunque solo tiene datos para cinco países de la región.

[10] El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés) vinculado con el comercio de bienes se encuentra en vigencia desde el año 1947.

[11] Más allá del intento de la Organización Internacional de Comercio (OIC) propuesta por la Carta de la Habana (1947-1948) que buscaba incorporar diversos temas comerciales, entre ellos, el comercio de servicios (UN, 1948).

[12] Sauvé y Roy (2016): 191

[13] Borchert, Ingo, Batshur Gootiiz y Aaditya Mattoo (2012)

[14] Gaya (2018)

[15] Australia, Canadá, Chile, Colombia, Corea, Costa Rica, EE. UU., Hong Kong, Islandia, Israel, Japón, Liechtenstein, Mauricio, México, Noruega, Nueva Zelanda, Pakistán, Panamá, Perú, Suiza, Taiwán, Turquía y la Unión Europea.

[16] De acuerdo a información del Ministerio de Relaciones Exteriores y Comercio de Nueva Zelanda.

[17] Gaya (2018)

[18] Sistema de Información sobre Comercio Exterior: http://www.sice.oas.org/disciplines_s.asp

[19] Gayá (2018)

[20] Campos y Gayá (2016)

[21] Gaya (2018)

[22] BID (2018)

[23] Argentina y Brasil actualizaron el año pasado el acuerdo de doble tributación: http://www.cancilleria.gob.ar/protocolo-adicional-al-convenio-para-evitar-la-doble-imposicion-entre-la-argentina-y-brasil

[24] Pueden explorarse más acuerdos y normativas en http://www.ales-lac.org

[25] Desarrollado por la Asociación Latinoamericana de Exportadores de Servicios (ALES) y con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

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